新新聞》斷交40年來美國不變利益:維持台海現狀

2019-02-28 14:00

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習近平(左)一改「韜光養晦」策略,讓美國人選擇了川普(右)。(AP)

習近平(左)一改「韜光養晦」策略,讓美國人選擇了川普(右)。(AP)

在美中台三角關係的天平上,二○一九年肯定會是最充滿變數的一年。它不僅適逢中美建交和台美斷交四十年,更面臨會否出現重大測試與轉變的考驗。要檢視過去四十年歷史,客觀的分析應該建立在三個面向之上,而非隨著單一事件流於政治口水。

川普要北京在「結構性改革」讓步

第一是「政策基礎」。它涉及中美三個聯合公報、《台灣關係法》(Taiwan Relation Act)與六項保證所構成美國對兩岸關係的「戰略性模糊」(strategic ambiguity),包括美國只是「認知」(acknowledge)而非「承認」(recognize)中國自稱「台灣是其一部分」的「一個中國政策」立場,以及現階段川普(Donald Trump)政府對於「美國對中國『交往政策』(engagement policy)是否失敗」的檢討與政策「典範轉移」。

第二是「大環境的轉變」。包括兩岸關係的起伏、台灣民主的演進、中國崛起逐漸為美國帶來的挑戰,以及美國國內對於外交政策的論辯。

第三才是「重要的歷史事件」,以及其對此一三邊關係的影響。

過去兩年來發生的幾個事件讓這個三角關係愈發撲朔迷離,也對此一維持四十年的政策基礎造成衝擊。

首先,非典型、愛交易的川普上任,讓中美關係進入新的摸索期。打了一年的中美貿易戰,在休兵三個月後可能出現延長賽。即使北京象徵性地在華府念茲在茲的「結構性改革」做出讓步,後續能否忠實履行才是關鍵。更遑論華府在南海、科技等領域的戰火也持續延燒。

民主黨認同更強勢制衡中國

美國副總統彭斯(Mike Pence)去年在智庫哈德遜研究院(The Hudson Institute)的演說,標誌了川普政府放棄對中「交往政策」的政策調整里程碑。即使是反對陣營的民主黨對川普採取的「抗中」手段不甚苟同,也多認同美國需要更強勢、有效地來制衡中國崛起對美國帶來的挑戰和威脅。這才是中美貿易戰背後真正的導火線。

中美關係四十年,北京的角色從早年華府「聯中制蘇」戰略到嘗試成為交往夥伴,讓中國融入國際建制,進而開展民主,至如今中國卻成為競爭對手、甚至具挑戰與威脅性的敵人。

四十年來,台灣在《台灣關係法》的政策框架裡,維持並深化與美國的實質關係。這份獨特的美國國內法,架構了台美在安全、經貿、文化、軍售、代表機構與法律地位等多面向的關係,也確保台灣的民主開展、台海和平穩定以及美國在西太平洋的戰略利益。

美國不讓台海變動影響亞太戰略

不同時期的美國政府,在前述不同時空環境裡,也在《台灣關係法》、美中三公報、六項保證的政策基礎上,依美中台三角關係的轉變與個別事件的發生,產出政策上的局部詮釋與調整。

無論是基於個人政治信仰或是國內選舉操作,李登輝、陳水扁、馬英九都在任內提出若干挑戰美國「一中政策」框架的主張與作為。蔡英文迄今則是力守最得華府青睞的「維持現狀」底線。

儘管美國立場是不干預兩岸對話,但華府都在關鍵時刻巧妙地介入兩岸關係與台灣政治,確保變動中的台海現狀不致影響其亞太戰略利益。

自柯林頓(Bill Clinton)至小布希(George W. Bush)再到歐巴馬(Barack Obama),美國對兩岸的政策立場具有以下幾項核心原則:

一是美國堅持其建立在三公報與《台灣關係法》上的「一中政策」(非北京的「一中原則」)。

二是美國呼籲兩岸不得片面改變現狀,美國不支持台灣獨立,也反對中國向台灣進行武力威脅;美國定義的現狀就是區域和平與穩定,反對台海任何一方用威脅或挑釁,或在國際社會中強制另一方接受其所定義的現狀。

第三是美國將依據《台灣關係法》,持續出售防禦性武器裝備給台灣。

兩岸關係也從一九八○年代末期的蔣經國開放大陸探親,歷經九○年代的辜汪會談、李登輝訪美與後來提出特殊國與國關係,再到千禧年後三次政權輪替,以及中國全球政治、經濟、軍事能力的快速崛起、習近平修憲廢除任期制等事件、今年《告台灣同胞書》周年談話提出統一與「一國兩制的台灣方案」等發展,進入不確定的階段。

華府看重台灣為重要戰略性資產

川普上任迄今兩年,因華府有意「重新定義」對中戰略,連帶也進一步做出更多「友台」的政策宣示與作為。二○一六年十二月二日,川普勝選尚未就任前,接了來自台灣總統蔡英文的恭賀電話,之後甚至說出美國「一中政策」可以調整的驚人之語,引發一陣波瀾。

隨著外交戰略逐漸成型,前年年底發布《國家安全戰略》(NSS)、正式定調「印度太平洋戰略」(Indo-Pacific strategy)後,川普政府上自彭斯、國務卿龐培歐(Mike Pompeo),下至國務院、國安會與美國在台協會(AIT)官員,多次強調台灣在印太戰略的建設性角色。

美方官員也對蔡英文上任以來持續用耐心與一致性,來因應北京種種不友善的打壓,給予高度肯定與支持。

舉凡《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)、《國防授權法》(NDAA)、《亞洲再保證法》(Asia Reassurance Initiative Act),一直到最近龐培歐出席在帛琉舉行的密克羅尼西亞高峰會時,再次讚揚台灣對民主有堅定的承諾,是可靠的夥伴,美國希望國際與該區域台灣的邦交國能繼續支持台灣,在在顯示,台美關係在美中關係大環境轉變與蔡英文一致性、持續性的自制與不挑釁下,華府更加看重台灣為其重要戰略性資產,而非僅是川普眼中的談判籌碼而已。

大環境的改變也引發政策基礎是否必須調整的爭論,連帶也讓個別事件的發生和醞釀,微妙觸動美中台三邊關係。

今年二月,五位共和黨參議員聯名致函眾議院議長、民主黨籍的斐洛西(Nancy Pelosi),敦促她在不久的將來邀請蔡英文訪問華府,並在國會兩院聯席會議發表演說。

共和黨邀蔡英文引發論戰

此議題也在華府智庫界引發論戰。美國國防部前官員包士可(Joseph Bosco)投書呼籲川普讓英文到美國國會發表演講。前AIT主席、現任布魯金斯研究院(The Brookings Institution)研究員的卜睿哲(Richard Bush)隨即撰文表示反對,後者同時也直接挑戰台灣獨派團體「喜樂島聯盟」擬推動修改《公投法》、進行「獨立公投」的主張。

 

美國看重蔡英文一致性、持續性的自制與不挑釁。(柯承惠攝)
美國看重蔡英文一致性、持續性的自制與不挑釁。(柯承惠攝)

中情局出身、研究美中台關係三十多年的卜睿哲認為,此舉違反中美關係基本原則,亦即華府視其與台灣維持的是「非官方的實質關係」,若台灣總統訪問華府,北京認為是背信之舉。其次,北京亦可能藉此加大對台灣的打壓與威嚇。

包士可則反駁,中美關係的基本原則之一是台灣問題必須和平解決,但北京所作所為不僅證明美國的「交往政策」無效,更全方位地對台灣進行武力威脅、經濟誘迫、分化滲透、外交孤立及傷害民主;換言之,中國才是破壞中美關係基本原則的始作佣者。

兩人的論戰正是前述現階段華府對台政策演變的縮影。蔡英文採取靜觀其變的正確態度,她在接受國際媒體專訪時表示,對於美國國會議員的邀請,必須考量到對台灣、對台美以及對區域穩定是否有利,政府會做周全的考慮。讓華府「友台」的聲音持續發酵,形成更為堅實的政策調整氛圍,讓更多有利台美實質關係提升的議程能夠「水到渠成」,是前瞻台美關係的重要戰略之一。

習近平才是走在鋼索上的人

壯大自我、深化民主、強化國防、內部團結是未來台灣領導人最重要的任務。習近平之所以在紀念《告台灣同胞書》的發言如此強烈,強調九二共識沒有「各表」,只有「一中原則」、一國兩制和統一,就是要對中國和台灣人民以及國際社會傳達清晰的訊息。

集大權於一身的習近平沒有退路,面對中國經濟頹勢、社會不安及全球對「銳實力」的警戒提升,他才是走在鋼索上的人。台灣要和中國比氣長、比耐心、用自我優勢來廣結善緣。

誠如前述,美國對於何謂台海現狀有其自己的定義權,任何來自兩岸個別的政治議程,若有可能危及美國的台海戰略利益時,華府總會適時出手。

一九九六年台海飛彈危機,柯林頓派出航空母艦監控台海。二○○四和○八年阿扁推動「公投綁大選」,華府的批判與施壓不遺餘力。馬英九推動兩岸和平協議,美方主動瞭解內情,對於馬習會的規畫被蒙在鼓裡也頗有微詞。
 

20190223-台北市長柯文哲23日與新北市府做雙北交流。(簡必丞攝)
柯文哲「通關密語」處理外交,能否為美國接受,恐要三月訪美才能見真章。(簡必丞攝)


 

美國對於台灣領導人的期許是務實堅定者,而非機會主義者,是要能夠提出全方位壯大台灣、穩定台海與強化國際的政治家,而非只會玩文字遊戲,發明兩岸通關密語或魔術公式的政客。

特別是台灣政治當紅炸子雞或者有意問鼎總統寶座之士,在玩弄兩岸一家親、指腹為婚、你儂我儂華而不實的口號之餘,更應熟讀四十年美中台關係的演進史,才能掌握未來、捍衛台灣。
 


「認知」中美三公報裡的兩岸關係

「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分,美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心。」這條在1972年由美國尼克森政府與北京簽訂《上海公報》中文版的一項,後來北京質疑美國援助台灣「島內分離勢力」時,就屢屢被提出。但玄機就在「美國認識到」這一句。

由於中華民國政府與中華人民共和國政府同時宣稱對中國擁有主權,若美國要改承認北京是代表全中國的合法政權,北京自然會要求美國釐清與在台灣的國府政權關係。因此美、中兩國外交基礎的「中美三公報」──《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》,對台海兩岸關係都著墨甚深。

北京在《上海公報》中強調:「中華人民共和國政府堅決反對任何旨在製造『一中一台』、『一個中國、兩個政府」、『兩個中國』、『台灣獨立』和鼓吹『台灣地位未定論」的活動』。」而英文版則用“acknowledge”(認知),這個字在中文版翻成「認識」。這個英文字代表美方只「認知」但未「承認」中華人民共和國對台灣的主權。

1979年美國卡特政府與北京簽定的《建交公報》,中文版有「美利堅合眾國政府『承認』中國的立場,即只有一個中國,台灣是中國的一部分。」

1982年美國與北京簽署限制對台軍售的《八一七公報》,談到台灣問題,英文還是用“acknowledge”,中方還是翻成「承認」。公報簽署同時,美國總統雷根也對台北提出「六項保證」(Six Assurances),其中包括美國對台軍售之前不會徵詢北京意見。2016年美國國會通過決議案,讓「六項保證」具有和三公報一樣的法律效力。(許詠翔)
 


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