新新聞》歐盟立法嚴審防堵中資長驅直入

2019-03-08 18:00

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中國國有航運公司中遠集團已接管希臘比雷埃夫斯港。

中國國有航運公司中遠集團已接管希臘比雷埃夫斯港。

台北市的雙子星開發案由香港南海控股得標,因遭質疑有中資背景,此項開發案正於經濟部投資審議委員會審查中。不只台灣,對於紅色資金的疑慮也橫掃西方國家。

歐盟統一規範,防會員國遭各個擊破

美國於二○一八年通過《外人直接投資風險審查現代化法》(FIRRMA)之後,除強化外人直接投資的審查密度,亦規範了新興與基礎性技術的出口管制,避免關鍵技術外流。隨著美國的腳步,歐洲議會亦於今年一月十四日通過《外人直接投資審查之框架規則》(下稱投資審查框架規則),此項審查機制雖未點名特定國家,但一般咸認此舉乃係對於中國投資疑慮而起。

歐盟做為一個擁有二十八個會員國的經濟整合組織,如何確保會員國在政、經、社議題上的整合,乃是創建以來持續面臨的挑戰。歐盟一開始以內部市場為主要目標,逐漸將重心轉移到對外經貿交往後,此項挑戰將變得更為嚴峻。尤其在中國經濟崛起、美國不再擁抱自由貿易,歐盟的立場更為艱難。歐債危機後,希臘因為財政困難,中國資金大量湧向包括港口在內的希臘公共設施。

其次,中國與東歐國家間從一二年開始建立十六加一合作機制,中國與部分成員國的合作,使得歐盟感受到遭分化的威脅。同時間,隨著中國對於高科技、關鍵技術的需求,以及走向國際(go global)的政策導引,愈來愈多的中國資金透過國營企業對於歐洲企業進行併購。因此,以德國為首的會員國乃主張在歐盟層級應有一框架規範,以對外人投資進行審查程序。一個歐盟層級的投資審查制度之所以重要,在於避免會員國為了吸引外國資金而降低國安審查標準,因而提供了中國資金各個擊破的空間。另一方面,以歐盟層級的投資審查制度做為論據,也提供了會員國抗拒中國政治壓力的後盾。

保護關鍵技術不讓中方取得

投資審查框架規則,並未要求所有會員國都設立投資審查規範;相反的,它的立法目的之一,在於授權既有會員國已經設立投資審查規範者,繼續或修改進而執行此項制度,並在此制度上以安全或公共秩序理由,審查外人直接投資。之所以需要此項「授權」,乃是因為《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)修正後,外人直接投資成為歐盟專屬權限,因此需要歐盟之授權,會員國方得繼續規範外人直接投資。然而,投資審查框架規則在歐盟層次同時設立了一個審查程序。若特定外人直接投資涉及聯盟利益(Union interests)時,即得由執委會以安全或公共秩序的理由進行審查。所謂涉及聯盟利益者,主要是涉及歐盟所提供的資金支持,或是歐盟立法所規範的關鍵基礎建設、關鍵科技或關鍵原料。

最後,投資審查框架規則設立了一個合作機制,俾以強化資訊交換。若會員國開啟審查程序,須在五日內通知其他會員國與執委會。執委會與會員國若認為,特定會員國將進行或將完成的投資案會影響安全或公共秩序,得對這項投資案提出評論或出具意見。因此,特定會員國的投資案若有外溢效應,其他會員國或執委會得藉此介入。

中國的對外投資,除了經濟價值之外,同時具有戰略意義。藉由關鍵技術的取得,中國得以促進產業轉型,突破經濟發展瓶頸,進而在科技競賽中獲勝。另一方面,藉由關鍵基礎建設的投資,取得進入特定國家或區域的敲門磚,甚至於成為控制其咽喉之鑰。此項戰略企圖可以見諸於斯里蘭卡港口,也見諸於希臘港口。一六年中國國有航運公司中國遠洋集團(中遠)買下比雷埃夫斯港(Piraeus)管理局六七%股份,並持續增加投資。比雷埃夫斯港在雅典時代就是軍港,一直以來都是地中海航線上的重要港口。

放寬陸資買房之議,投審會須提防

在這個脈絡下,除了投資政策外,外援政策也是重要的政策工具。而西方、甚至非西方國家對於中國資金疑慮漸深。部分國家因中國投資房地產而受到房價飆升之害,而對於中國投資房地產採取限制之際。對照西方各國對中國房地產投資的戒心,如何強化我國投審會之功能乃是當務之急。至於如高雄市長韓國瑜所說,開放中國資金購買房地產之議,必須要提防引狼入室,最終有如飲鴆止渴。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

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