蒲忠成觀點:原民凱道抗爭持續兩年後,值得深思的問題

2019-03-14 07:00

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作者說,只是在都會的抗爭,遠離族人、部落與土地,好奇圍觀甚或路過而視若無睹的城市人,是否能理解看板的訴求?可否迎來正向的能量?(資料照,顏麟宇攝)

作者說,只是在都會的抗爭,遠離族人、部落與土地,好奇圍觀甚或路過而視若無睹的城市人,是否能理解看板的訴求?可否迎來正向的能量?(資料照,顏麟宇攝)

 

針對原住民族傳統領域劃設辦法侷限公有地而未涵括私有地的抗爭,已滿兩年,「原轉小教室」出版《劃出回家的路_為傳統領域夜宿凱道700+詩.影攝影詩文集》,3月10日在北美館舉辦新書分享會,街頭抗爭走到此時,已然宣告到了一個段落。

兩年前,抗爭族人先在凱道紮營,不時辦理說明會,邀請各方人士助陣論述。後來被警方強制拆除營帳、設施,抗爭人士轉到捷運臺大醫院站228公園出口,繼續擺置抗爭看板,並進行原轉小教室論壇。後來臺北市政府於本年1月22日再將228公園出口的設施清除,讓抗爭只能退到旁邊的228公園。持續了兩年的抗爭,究竟產生什麼效果?後面要怎麼走下去?作為長期參與、觀察原住民族事務的族人,謹對於這樣的長期抗爭嘗試提出觀察、省思。

日前華航與機師公會經過160小時的談判、折衝,終於找到雙方不滿意卻可以接受的方案。數十年的宿敵頭頭川、金即在越南河內會談南北韓和平與廢核,雖然沒有決議,卻沒撕破臉。菲律賓長期與政府對抗的民答那峨回教區可望自治。儘管幾個例子不同,這樣的趨勢是否能給族人們帶來另一種思維?抗爭的意義、目標與行動的策略應該如何設定?

凱道抗爭重心可以簡述為:1.抗爭目的鎖定原民會制定的原住民族傳領劃設辦法未符原基法21條,主張傳領不僅包括公有地,還要納入私有地。2.批判對象集中在總統、原民會、原轉會,再針對特定的個人如主委。3.抗爭的關鍵詞語是:總統騙、原轉會原地踏步、沒有人是局外人、原民會主委下台、修改劃設辦法等。4.抗爭主題單純(劃設傳領),看似簡易,卻涉及法規詮釋、公有地主管機關權責及私有地權屬與財權產如何處理。5.抗爭者最初僅提出原始的「傳領應包含公私有地」的概念,後來表述多由同情的學者與部分族人挹注、申論與強化(但是抗爭者的表述後來跟不上)。

由抗爭設定的主題看,如能採取更為合宜的策略,對於原民傳領發展程序、內涵、範疇應可發揮監控、警惕的良性效應,因此當初凱道紮營靜坐時,確實受到各界相當的矚目,如與當時進入總統府的原轉會分別扮演街頭「基進」、體制內「建言」的功能角色,即使無需實質結盟,也許可以產生分途進擊的效應。但是抗爭的態勢一開始就拉得太高,讓局面僵持。首先集結各方專家學者、甚至立法者提出原基法21條意涵的「正解」,再聲言傳領劃設辦法必須修正並納入私有地,否則主事者下台。即使行政院負責法規解釋的法務部提出截然不同的見解,抗爭者絲毫沒有轉圜。

其次,等到僵局形成,適逢總統府原轉會第一次會議,原轉會有相當多委員蠻認同凱道抗爭者的主張,所以總統在會議結束時裁示的文字中有「原住民族傳統領域先於國家,它是完整的,不分公有私有」,直接高度回應凱道抗爭者的訴求(這就表示原民傳領確實涵蓋公有、私有地,但是現階段尚未具備足夠成就的條件,需要繼續努力),但是抗爭者對於這樣的回應,當時不知是沒看到或是並不理解,因此未能調整策略。當時如能轉而追蹤行政院為何在現階段還無法在辦法中納入私有地的確切原因,以及其他似是而非的說法(譬如某政務委員認為全世界沒有以口傳敘事證明原民傳領例子。事實上是有的,加拿大第一民族就是那樣劃設其空間領域),以及不畫設私有地是否牽涉財團利益等議題。讓抗爭訴求回到務實的層面,其後續的動能應該更強。

蔡英文總統2017年10月訪問大洋洲友邦馬紹爾群島共和國,與海妮總統相談甚歡(總統府)
蔡英文總統。(資料照,總統府)

再者,由總統主持的原轉會,處理的事項簡單說是揭露歷史正義與轉型正義真相、規劃權益回復與補償,及違反原基法之法律與政策的建言;是比較上位層次、非屬個案議題的討論、解決。傳領劃設辦法是政府依據母法而必須制定的執行程序,行政部門本就有充足的裁量權,但是在原轉會會議,一直是委員們最重視的議題而頻頻建言。傳領劃設辦法後來進入立法院備查的過程遭到遲延,其原因跟行政院相關部會支持現階段先劃設公有地而私有地不納入的理由相同,都是對於私有財產權益可能遭受侵害有所疑慮(有無外力暫且不論)。這個時候行政與立法部門在政策同步時(表示處理私有地時機、環境不宜),也該是抗爭者要思考策略轉折的時機,可惜的是沒有適時調整。

任何的抗爭都有其目標,所有的表述、行動都務求目標的實現。問題是走上街頭抗爭,必然是訴求的議題在法制、官僚同儕、相關權益者共謀的基礎上完成緊密的結盟,因此在一個階段中,抗爭者的目標想百分之百達成,並不容易。牽涉甚廣的傳領劃設,必得是長期的施壓、協商、折衷之後,才能逐漸接近目標。抗爭初期出現不少學者如施正鋒、林益仁、官大偉、吳叡人、吳豪人、蔡志偉等由學理、法理與外國例證,提出相對寬廣的建言與解套的路徑,不過抗爭者堅持聚焦於公有地與私有地一起劃入、傳領劃設辦法立即修正,而遭到質疑、批判的原民會卻已在行政院整體政策及立法院備查程序的挾制下,無從變動,於是僵局只能持續。

事實上,原住民族各族群在傳領劃設辦法頒布之後,陸續有魯凱族、太魯閣族、布農族、排灣族、鄒族等山地原住民族部落嘗試劃設傳領範圍,不同區域的部落與族群在劃設的過程,確實出現傳領重疊、共有或者彼此邊界無法確定的狀況。這些傳領大部分位在林務局林班地內,公部門並未掣肘,而是族群間、部落間彼此之間的傳領邊界認定時間的下限、原先使用的範圍、型態等有待確認。即使同族群內部部落,可能也存在空間領域看法的歧異,需要時間去協調。這是實質自治培力與實踐的過程,冗長卻是必經之路,畢竟這是日人藉由區分土地類目奪走原住民族土地之後,首次由族人嘗試找回傳領原型的初步。傳領中的私有地牽扯的事項與部門更為龐雜、棘手,但是仍有可能抽絲剝繭、逐次處理,但是這兩年來細膩、深入的探討幾無,讓行政、立法機關得以脫身喘息。

另有值得注意的是,當邵族傳領劃設因部分諮商、知會程序未盡周備,即遭地方政府首長聘任律師進行法律訴願程序,而行政院訴願會竟也將原民會的劃設予以「原處分取消」。南投縣政府以「魚池鄉人口數15,868人,共13村,原民會核定之伊達邵部落日月村人口數294人,魚池鄉縣有土地共211筆,面積278,715.15平方公尺,其中與邵族部落生活區地理位置較密切之水社段公有地為65筆,如以部落土地周邊公有土地劃為土地劃設範圍始為合理。

本件公告將區內公有土地全部劃為原住民族土地或部落土地周邊一定範圍土地,適用原基法第21條諮商同意始得利用,致原屬全民共享之公有資源開發利用都要諮詢部落同意,而以294人對15,868人的絕對少數比例,由少數人支配全區公有地開發使用,對占多數人的福祉完全忽視」,而原民會早就確認「劃設原住民族土地並不是要索回各級政府、公家單位所管理使用的土地,而是當有大型開發建設,有可能損及原住民族的生存空間或文化維護時,須與相關的原住民族群諮商,謀求最適當的方式,取得同意之後始得進行,主要精神和目的在避免對原住民族產生不可逆、或無可挽救的傷害,通常上述開發建設都是必須達到要做環境評估的重大開發計畫」,原住民族劃設傳領僅是寬泛、宣示原與其生活有關的空間範圍,無涉土地實質擁有權益的變動,只是遇到大型開發建設,可能損及族群生存空間或文化維護,方須部落或族群的諮商同意;這樣的彈性、柔性作為,地方政府就要操作魚池鄉人口總數、縣有土地面積對比絕對少數的邵族,表面數據的霸凌正顯示:即使傳領劃設僅限公有地,公部門照樣用各種似是而非的論據極力抗拒,尤其牽涉財團利益之際;那麼劃入私有地的願景如何呢?

由縣公有地劃設傳領就遭遇各類抗拒,地方政府宣稱侵害地方自治權、未與地方政府商量,劃設公告無效,不接受也不配合、不遵守,公然抗拒中央政策;可想而知,私人土地擁有者的反應勢將更為強勢!區區劃設辦法真能對抗自憲法到民法保護人民私有財產權的法律力量?地方政府對於傳領劃設的訴願以及訴願委員會的判定,抗爭者未置一詞,難道因為這是公有土地而非私有地?還是至此才知道原來連公有土地的劃設竟然也是如此艱難而詞窮?令人費解!

游成淵律師投書媒體認為:「原民傳領是由部落耆老口述領域、土地使用及其歷史,實地勘查,以文獻、地圖及調查資料佐證,提送部落會議後,由政府審查並公告,故其範圍不像土地所有權,有具體的位置、地界、丈量資訊,也無登記資料,會因歷史年代、人的記憶等因素,有相當不確定性」,同時也認為在原民傳領進行土地開發、資源利用、生態保育、學術研究等行為須辦理諮商程序,而諮商辦法不如環評規定一定的標準,如多少公頃才要辦理,「如無足夠證據及嚴謹程序為基礎,諮商程序的法律效果可否解為非經部落諮商同意,否則不得開發,也有爭議」;律師最後更提醒:「未來若將私有地納入傳統領域範圍,爭議恐將繼續發生擴大,政府實應妥善因應」這是具備實務經驗的律師提出的看法,值得原民會在後續推動的工作時參酌。這種觀察也可以讓過去兩、三年來主張劃設傳領(不分公私)對於相關關係人應沒有太大衝擊、影響的人好好思考。

另外,面積約24萬公頃的原住民族保留地,很多人都清楚,其中有很大一部份早有買賣、承租的事實,卻多半是運用人頭代理方式,狀似無事,實際上早已喪失土地,許多人因此只能遠離原鄉。隨著時間過去,土地所有權轉移到下一代,糾紛逐一呈現,已經有不少訴訟的個案,這也是令人憂心的地雷;還有不少閒置的原住民族公有保留地,也應該及早盤點,依據法規發放給亟需土地的族人。原住民族土地需要處理的事情不少,絕不僅是先前看到畫大餅式的傳統領域如何劃設、如何回歸原有的族群或部落、如何進行諮商同意等等事項。

首先應該嚴肅看待「已經爛到底」的原住民族保留地,徹底清查所有保留地土地權持有(是否租售)、土地面積變動(如公共建設侵害、溪流沖蝕、財團或私人強佔等)、經營利用模式合法與否(地目編定是否合理)、買賣後如何處置(紐西蘭毛利人的處理方式值得參照),這是原住民族安身立命的空間,尤應積極面對,至於傳統領域則應循轉型正義路徑(應該寄託原促會),徹底釐清傳領流失真相、掌握公私有確切面積、測繪傳領地權屬重疊(原漢、族群或部落之間)、確定法規意涵及爾後如何一步步推動劃設、返還的程序。

抗爭者稱:總統騙、原轉會原地踏步、原民會死鴨子嘴硬也毫無作為?這是正確的嗎?衡平而言,總統在原轉會歷經八次的會議,都親自主持會議,仔細聽取與會者的報告、建言,每次會議少則150分鐘,長則180分鐘,跟原住民族代表對話的時間與質量,已經超越歷任元首;何況在很多重大的原民議題如土地、教育、語言、文化與歷史等層面,總統確實就歷史及轉型正義努力的方向,裁示、督促許多重要準則與方向。

同時,蘭嶼核廢料貯存場設立、亞洲水泥與太魯閣族、臺糖與林務局土地等重大議題的正義探討與專案,都在持續。西拉雅族等回復身分權益等均已送入立院審議,而將來可望接續原轉會處理歷史與轉型正義及土地問題的「原住民族歷史正義及土地調查委員會」,其設置的法源《原住民族歷史正義及權利回復條例》草案也已送立法院備審。原轉會下的五個工作小組,在106年下半年組成後,已由相關部會編配經費,各自進行實質的真相調查工作,即使沒有強有力的法定調查權,在總統府幕僚單位的聯繫、溝通下,各部會充分配合,提供資訊,因此運作尚稱順暢,並定期在原轉會報告,已經逐漸累積足能檢視歷史真相的資料。持平而言,足稱大幅推進。民主而多元的社會,進行改革、改造,本來就有各種不同的聲音與主張,也許各自的出發點不同,若是最後的目標相同,且都是為著群體最大的利益著想,其實無須彼此相視如寇讎。

「沒有人是局外人」這句話沒錯,傳領劃設牽涉所有原住民族整體,與民族自治的實現緊密關聯,所有人都深深關切這項議題與實踐,有能力去主張、論述者,都應勇於提出可能的進路;抗爭中論述支撐的持續,是成功的關鍵,而部分抗爭者將這樣的公共議題窄化,將目標設定在目前難以企及的高度,復以此議題及實踐方式為禁臠,言論非我族類、行動不從我意,則必嚴詞批駁,以凸顯自身苦行、理想者的身段,導致這樣的街頭運動,除能招來同溫層的人士靠攏一陣,希冀人潮長期簇擁、集結,相對困難。後來抗爭擺設鄒族高一生的人形立牌,放上其獄中家書「水田不要賣」的字句,抗爭現場的訴求與當時高家處境,其實無法彼此連結、互證,抗爭只能找來受難先人背書,而兩者的處境委實差距太大。

直到今天,還有人不解(不知道或者假裝不知道),為什麼總統要向原住民族道歉;還是有很多人在質問:到現在原住民族要的還不夠嗎(譬如入學積極方案)?原住民族到底要想做什麼?其實族人不能一廂情願覺得這個國家、社會已經很能理解這些提問。這就是原住民族必須警惕而不能長期對一些議題的主張明顯是分裂、對立的原因。原轉會、原民會確實要更加努力(譬如劃設、宣告程序的更臻嚴謹、周全),而所有對於原住民族的未來還有夢想、期許者也應該時刻自省:我們主張的進路正確嗎?究竟是誰在堅持己見?究竟是誰在原地踏步?

回顧猶在肅殺的戒嚴時期,原住民族一批年輕菁英為了戳破「吳鳳神話」、反雛妓、反東埔挖墳、反亞泥(太魯閣族富士村)、反對遷村,爭取正名、自治、提升原民主管機關層級、還我土地及語言文化等,曾經不斷走上街頭衝撞、抗爭,形塑原住民族運動的漫長歷程,也讓原住民族逐步走到今日的情境。等到解除戒嚴,政黨輪替已成常例,威權凋零,族人期待的中央原住民族官署、原住民(族)之名出現,而昔日的原運已然解體,大多成員散布於官僚、民意機構、地方領袖或學界,在言論極盡自由的環境,仍有意欲追尋昔日悲壯路徑或另有所圖的人士,用求奇行險的對抗模式,冀求大眾矚目,採取的抗爭策略卻似是不欲達成目標的決絕模式:等候對方屈服。只是在都會的抗爭,遠離族人、部落與土地,好奇圍觀甚或路過而視若無睹的城市人,是否能理解看板的訴求?可否迎來正向的能量?是否能指出更好的願景?抗爭兩年後,這些正是可以慎重省思的課題。族人們這時不妨再冷靜思考曾撰述《認同的污名》的臺大謝世忠教授提到原住民族社會兩種情態:前臺勝況、後臺凋零。未來的路仍然艱苦,我們繼續努力吧!

*作者為東華大學教授、鄒族人

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