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宋承恩專欄:從台灣關係法到台灣保證法

2019-04-15 07:00

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美國副總統彭斯認為,相挺台灣是為了在美中體制之爭中回應中國進逼。(AP)

美國副總統彭斯認為,相挺台灣是為了在美中體制之爭中回應中國進逼。(AP)

40年前美國總統卡特將國會通過的《台灣關係法》簽署為國內法律;40年後跨黨派參議員提出的《台灣保證法》草案,除重申《台灣關係法》的對台承諾,背後的戰略思考卻已完全不同。

1979年4月10日,美國總統卡特(Jimmy Carter)將參眾兩院日前所通過的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)簽署為美國國內法律,並追溯到該年1月1日起生效。在美中建交,中國認為統一台灣指日可待之際,此法為美台關係提供架構,同時也延續對台灣的安全承諾。

40年前後2部關於台灣的法案

法律條文不會輕易修改,戰略安全情勢卻不斷變動。40年後的今日,同樣出於穩定台海局勢的目的,會寫出怎樣的法律文本?從2019年3月26日,6位跨黨派參議員所提出的《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)草案,可略見端倪。

該草案未來是否能完成立法程序,或以其他形式表達美國國會的意向,猶未可知。但草案的提出,本身即反映了當前華府某些方面對台海局勢的看法。我們可以透過比較這部言明在《台灣關係法》40周年前夕提出,以強化美國對台承諾為主旨的草案,思考一下橫跨4個10年的變與不變。

《台灣關係法》雖冠以台灣之名,實際上欲語還休,將台灣放在區域和平與安全的框架:其表明「西太平洋地區的和平及安定」符合美國的政治、安全及經濟利益;任何以非和平方式來決定台灣前途的企圖,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而構成美國的嚴重關切。

《台灣保證法》草案則正面面對台灣,言明台灣的戰略重要性:要求美國政府認知,台灣政府經由反映普遍民意的自由公平選舉所產生,是具代表性的民主政府;且台灣是自由與公開的社會,尊重普世人權保護與民主價值。台灣及其民主之安全,是大印太區域(the greater Indo-Pacific region)持續和平與安全的關鍵因素,也是美國的重要(vital)國家安全利益。美國對台政策,應著眼於美台關係的價值、實質與重要性,加以深化與拓展。

在國際上孤立台灣就是脅迫

這些段落很清楚表明美國並不是把台灣當做「棋子」,而是正面對待台灣,以建立全面性、戰略性、以共通價值為基礎(comprehensive, strategic, and values-based)的美台關係。也就是說,美國與台灣發展關係並不是為了「打台灣牌」以抗衡中國,而是如最近美國官員在某場合所說,是因為「這樣做有道理」(because it makes sense)。

10位美國國會議員發聲挺台,錄製短片慶賀《台灣關係法》通過實施40週年。(擷取自影片)
10位美國國會議員發聲挺台,錄製短片慶賀《台灣關係法》通過實施40週年。(擷取自影片)

40年前《台灣關係法》所想像的安全威脅,主要是中國使用武力,以及以包括經濟抵制或封鎖禁運等脅迫手段,改變台灣現狀之做法。因此,《台灣關係法》言明,美國與中國建交之決定,是以期待台灣前途以和平方式解決為前提。

《台灣保證法》草案對於外部威脅則相當具體地指出,海峽兩岸的軍事力量失衡:因中國全面性軍事現代化的努力,解放軍投射軍力能量的大幅增長;以及台灣與其盟友所受到中國的持續外交打壓與恫嚇,目的在孤立台灣。對於後者,草案明白指出,將台灣排除於衛生、民航或打擊跨國犯罪組織的行為,構成美國的國家安全關切。這些可視為對《台灣關係法》所言的脅迫手段(coercion)之具體例示。

若是廣徵美國近來的政策文件,台灣的安全威脅還包括眾議員夏波(Steve Chabot)《抗一中原則決議》草案(H.Res.248)所提到,中國強推一中所發動意圖改變台灣存在的全面性攻勢,以及美國認為中國軍機侵入海峽中線是挑釁行為的強硬反應。這些當然也可能構成脅迫手段。

《台灣保證法》草案在以下3方面重申對台承諾,並賦予其現代意義:一、在安全方面,支持台灣執行不對稱防衛戰略,呼籲台灣增加其國防預算,要求美國行政部門對台進行經常性的防衛性武器移轉,同時與台灣重啟雙邊自由貿易會談;二、在外交打壓方面,重申支持台灣在聯合國及其專門組織有意義的參與;三、要求行政部門檢討對台政策綱領,解除不合時宜的自我設限。這個主軸明顯在打破中國所詮釋一中框架的束縛,拿回對台政策的主導權。

民主能載舟亦能覆舟

《台灣保證法》草案背後的戰略觀點與40年前的《台灣關係法》很不一樣。這份文件所反映的毋寧是美國副總統彭斯(Mike Pence)檄文以降的思考:中國在習近平主政下,對內集權,對外擴張,使美中體制之爭無可避免。相應而言,美國一連串對台灣的相挺,是在回應中國的進逼。這部分是中國的責任。

在尊重台灣民主這點,《台灣保證法》草案與過去並無不同,重申在和平條件下尊重人民對台灣未來的選擇。但在民主倒退、惡意滲透嚴重的此刻,民主是否會透過集體選擇而自我葬送,已經是真實的風險。這部分是台灣自己的責任。近來美國政策圈已有將假訊息攻擊視為脅迫一環的聲音,在變與不變當中,著實耐人尋味。

*本文原刊新新聞1675期,授權轉載。

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