新新聞》修法只管中共同路人還是所有境外代理人?

2019-07-10 16:20

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立院由民進黨團主導,在剛結束的會期通過「國安五法」。(柯承惠攝)

立院由民進黨團主導,在剛結束的會期通過「國安五法」。(柯承惠攝)

明年總統大選前,「中共同路人」真將無所遁形嗎?

為實踐總統蔡英文因應「習五條」提出的「民主防護網」,立院由民進黨團主導,在剛結束的會期通過「國安五法」。但蔡英文在七月五日再拋出中共代理人修法,民進黨團擬定的《兩岸人民關係條例》三十三條相關修正草案也曝光。

草案用語有空白授權行政之虞

草案禁止台灣人民、團體及機構等,與中國大陸黨政軍機關(構)、相關團體或其派遣人的代理人,「危害國家安全或社會安定」;並禁止與上述中國相關單位或其代理人「從事危害國家安全之政治宣傳,或接受其指示或委託而為之」;也禁止出席或參加其所舉辦,或與其共同舉辦的會議,「發表國家安全之決議、共同聲明或相應聲明」。若違反上述規定者,草案規定處三年以下有期徒刑、拘役或併科五百萬元以下罰金。

草案也規定,主管機關有「事實合理懷疑」台灣人民、團體為中國方面代理人,應通知有關人士到場詢問,必要時得命提出相關資料。若受詢問人未到場、無正當理由不答覆、為虛偽陳述,或拒絕提出相關資料,處十萬元以上、五十萬元以下罰鍰,得按次連續處罰。

要求代表外國利益者登記

近期修正的國安五法(見表),除了對既有規定加重管制、罰則,新增條文也有明確定義。但針對此次《兩岸人民關係條例》草案新增條文,兩岸政策協會秘書長王智盛向《新新聞》表示,包括「代理人」、「危害國家安全」、「政治宣傳」及「發表國家安全的決議、聲明」等用語,未基於法律保留原則清楚解釋,恐有空白授權行政的疑慮。

總統蔡英文在7月5日再拋出中共代理人修法。(翻攝自蔡英文臉書)
總統蔡英文在7月5日再拋出中共代理人修法。(翻攝自蔡英文臉書)

「何謂國家安全或社會安定,屬不確定法律概念,太過抽象模糊。」律師林育杉也接受媒體採訪認為,這牽涉限制言論自由,大法官早已多次釋憲,法律違反明確性原則違憲。

美國與澳洲則採取另一條立法路徑,即外國代理人登記制度,與《兩岸人民關係條例》草案大異其趣。

美國在一九三八年就通過《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act, FARA),當時主要因應納粹以及後來蘇聯等境外勢力。FARA規範具政治或准政治身分,而且代表外國利益的代理人,必須向政府登記,並公開揭露,每半年就要更新資訊;澳洲為因應中國銳實力,也在去年通過《外國影響力透明化計畫法》(FITS),一樣採取登記揭露制。

FARA的具體落實,包括個人及機構只要代表外國利益向國會、政府遊說,就必須登記為外國代理人;以及一九八三年,中共中央宣傳部主辦的《中國日報》(China Daily)登記為外國代理人;二○一七年,美國司法部要求今日俄羅斯(Rossiya Segodnya)、俄羅斯衛星通訊社(Sputnik news agency);一八年要求中國官媒新華社及央視美國分台中國環球電視網(CGTV)註冊為外國代理人。

FITS另規範政治人物若接受來自外國商界的政治獻金,或是有相關政商關係,必須登記揭露。不過,媒體一旦依FARA登記為外國代理人,因為被認為有宣傳性質,會被限制若干採訪權力,如接觸國會議員、內閣首長會有較嚴格的規範。

而經美國政府要求申報外國代理人卻未履行,或被發現從事其他非法行為,就可能會被以FARA起訴,針對未申報或申報不實行為,處以罰金或坐監。

像是今年四月,美籍華裔女子林英被控任職中國國航的機場駐站經理期間,協助中國駐聯合國代表團軍方人士,走私不經掃瞄的包裹。林英與美國檢方認罪協商承認,她未登記為中共代理人。

另外,美國司法部去年逮捕一名涉嫌從事間諜行為的俄籍女子瑪麗亞.布蒂娜(Maria Butina),布蒂娜被控於一五年至一七年,藉由在全國步槍協會(NRA)擔任公關工作,滲透建立共和黨的人脈。今年四月,布蒂娜被依FARA判刑十八個月。

「中國透過銳實力在民主社會找到灰色空間,滲透他國公民社會,但跟傳統間諜行為又不同,外國代理人制度可填補缺口。」台灣基進黨主席陳奕齊在主持節目時,如此解釋美國轉趨積極應用FARA的原因。陳奕齊也正與民進黨立委余宛如、王定宇等人合作推動境外勢力代理人登記制度立法。

國安五法主要修正內容
國安五法主要修正內容

讓影響政治程序的人、錢透明化

「不是限制主張共產主義言論,而是要求外國政治影響力透明化的最低限度要求,讓影響政治程序的人物、金錢等透明揭露。」余宛如等人說明外國代理人登記制度。時代力量立委黨團也擬定草案《反境外敵對勢力併吞滲透法》,提出類似代理人的「在地協力者」申報制度,並賦予主管機關調查權,以揭露在地協力者身分及活動,防治滲透干預行為。

時力的草案列出應登記的「滲透干預」樣態,包括協力者為境外敵對勢力從事政治性宣傳、發展組織成員;以及向特定候選人、政黨、公投立場,提供無償或不對價之經濟利益,或協助正/負面宣傳,時力的說帖並以旺中媒體集團挺韓國瑜舉例;另外也會規範收購我國關鍵技術的法人。

台北大學犯罪學研究所助理教授沈伯洋也解釋,境外勢力代理人登記的精神恰能保護言論自由,「只要揭露代表的利益,還是可以繼續談論你的主張。」

時力以訂立專法的方式,更注重執行及定義等細節。FARA針對何為外國委託人、代理人及代理人從事行為,也都有明確定義,像是代理人是受外國委託人指示、控制,並受直接或間接監督、資助或補貼者;也律定了代理人向司法部登記時需填寫的內容。王智盛也認為,若修正兩岸條例,只能針對中國大陸,但境外勢力也可能透過港澳及第三地影響台灣,應全面考量。

應管制外國勢力而非限制人民

立委徐永明告訴《新新聞》,時代力量提案又比FARA更進一步,增訂了針對中國代理人在台灣從事遊說行為的罰則;另外中共代理人因政治宣傳散布假訊息,或以金援、政治宣傳介入台灣選舉,也會開罰。但有關認定媒體為代理人及其行為的紅線怎麼畫,可進一步討論。

余宛如向《新新聞》說明,她參與的提案重事前揭露防範,黨團提案重事後補強,兩者可互補,至於用詞爭議可討論。

《兩岸人民條例》草案修法的邏輯是從管制台灣人民出發,直接禁止人民與中國大陸黨政軍組織或其代理人從事若干行為,而外國代理人登記制度則是從管制境外勢力著手。蔡總統的立法初衷既是為了遏制中共滲透台灣,則應參考美、澳外國代理人登記制度,還是以模糊法律用詞限制人民?民進黨政府不可不慎。

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