新新聞》川普想弱化它,WTO要反撲?

2019-07-27 12:50

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日本對三項關鍵半導體材料進行出口管制,南韓民眾上街抗議,並呼籲抵制日貨。(AP)

日本對三項關鍵半導體材料進行出口管制,南韓民眾上街抗議,並呼籲抵制日貨。(AP)

七月一日,日本內閣通過一項命令,規定於七月四日起輸往南韓的三項半導體與面板原料須取得出口許可。這三項材料包含高純度氟化氫(Hydrogen Fluoride)、氟化聚醯亞胺(Fluorine Polyimide)和光阻劑(Photoresist)。

日本禁令直接掐住南韓經濟命脈

這項限制表面上的理由是,日本認為南韓對於半導體原料的管制過於寬鬆,因此有必要強化出口管制。然而,一般認為,日本此舉是對於南韓最高法院於二○一八年所做出的判決之報復,該項判決認定日本企業因二戰期間徵用民工應予以賠償。基於政治目的,以國家安全為由,藉由出口管制,對第三國課以貿易報復或經濟制裁的手法,再度出現在日本政府這個命令中。

出口管制的先聲,可以回溯到一戰期間美國制訂的《敵國貿易法》(Trading with the Enemy Act),之後歷經二次大戰、美蘇冷戰,及美國對於古巴、尼加拉瓜與伊朗禁運等等。近來出口管制的案例,見諸於一○年中日因為釣魚台主權爭議,中國對於稀土進行出口管制,引起美、日、歐盟三大經濟體聯手於世貿組織(WTO)提出訴訟。最近的例子則是,美國川普(Donald Trump)政府因為中興通訊違反伊朗禁令,對於中興通訊實施出口管制;以及以國家安全為由,對華為實施出口管制,禁止美國企業將出口管制規則(ERA)所規範的產品或服務,出口至華為或其相關聯產業。

這次日本出口管制的三項原料,高純度氟化氫用於蝕刻晶圓,光阻劑使用於將電路板轉移至半導體晶圓上的薄層材料,這兩項原料是半導體製程的重要材料;氟化聚醯亞胺則主要使用於智慧手機面板。很明顯的,日本這項禁令主要針對南韓經濟命脈的半導體與面板產業而來。

戰略性或民商貨品界線愈趨模糊

日本出口禁令起因與中國稀土出口禁令類似,主要基於政治,涉及中、日、韓三國二戰以來的歷史糾結。就經濟結構而言,則與美國的出口管制較為相近,涉及全球供應鏈的上游原料,而非中國稀土管制的原物料。

出口管制的盛行,在全球供應鏈緊密結合的今日,乍看之下令人訝異。然而,藉由關鍵原料或零組件的出口管制,則是重塑供應鏈的重要工具。川普政府希望藉由對華為以及中興通訊的出口管制,促進全球供應鏈的重組,使供應鏈加速移出中國。若日本對於南韓的管制持續,甚至於加重廣度與力道,亦產生相同效果。

近年來,基於政治理由而進行出口管制蔚為風氣,多數情形並援引國家安全例外(national security exception)做為正當化基礎。此項發展,與戰後國際貿易秩序致力於去政治化(de-politicize)的企圖背道而馳。

戰後的國際貿易秩序,就一般貿易而言,主要由《關稅暨貿易總協定》(GATT)以及其後的WTO所主導。戰略性物資或民商兩用貨品,則由巴黎統籌委員會(CoCom)以及其後的《瓦聖納協定》(Wassenaar Arrangement)所主導,藉由不同體制規範不同客體,藉以確保自由貿易得以在西方陣營中順利運行。

在這種分流的體系中,一般貿易脈絡下的貨物,自然不涉及國家安全,因此WTO會員不常援引國家安全例外,來正當化貿易管制政策。然而,隨著科技的發展,何者為一般貨物?何者為戰略性或民商兩用貨品?界線愈趨模糊。因此,以國家安全為理由管制高科技產品,並不是無法找到論據基礎。此外,隨著戰爭型態改變,經濟安全被提升到國家安全層次。因此,為了確保經濟安全而援引國家安全例外,遂行貿易政策,在想像上並非不可能。

川普能搬開WTO這塊絆腳石?

國家安全例外的盛行,乍看之下印證了WTO的弱化。但弔詭的是,最近WTO爭端解決小組在俄羅斯與烏克蘭關於轉運的案件中,第一次正面表示爭端解決小組對於一個國家的措施是否符合國家安全例外具有管轄權。亦即一個國家不得自認某項措施是基於國家安全所必要即可符合WTO規定;是否符合國家安全的要件,需要經過爭端解決小組檢驗。

因此,近來的國際貿易政治趨勢,呈現了國家逐漸將貿易議題政治或國安化,WTO的爭端解決小組試圖劃下紅線的拉鋸戰。或許是因為這兩者之間的緊張關係,川普政府用盡全力要讓WTO的上訴機構成員歸零。從此之後,再也沒有任何機構可以攔阻美國以國家安全理由遂行貿易政策。也因為如此,其他國家群起效尤。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

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