新新聞》川普為什麼將中國列匯率操縱國?

2019-08-17 12:50

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川普在推特推文表示中國操縱匯率。(美聯社)

川普在推特推文表示中國操縱匯率。(美聯社)

八月二日,美國總統川普(Donald Trump)宣布將自九月一日起對其餘三千億美元中國輸美產品加徵一○%關稅,中國旋即反擊,取消對美國農業產品採購。

八月五日,中國人民銀行放手,人民幣一舉跌破七的整數關卡,當晚川普在推特(Twitter)推文表示中國操縱匯率。隨即美國財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)表示:財政部在川普的指示下,將中國列為匯率操縱國(currency manipulator),頓時中美貿易戰場延伸至貨幣戰場。

中國公開承認外匯操縱?

依據美國財政部的新聞稿指出:依據一九八八年的《綜合貿易與競爭力法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988),財政部應分析其他國家的匯率政策。同時依據該法的三○○四款,財政部長應「考量其他國家是否操縱該國與美元之匯率,藉以排除國際收支的有效調整,或取得國際貿易上的不正當優勢」。

梅努欽在川普指示下,將中國列為匯率操縱國,基於此項決定,他與國際貨幣基金(IMF)將共同討論,如何排除中國近來匯率操縱所產生的不正當競爭優勢。

美國財政部新聞稿並進一步表示:中國人民銀行的公開聲明中指出,人行業已累積豐富經驗以及政策工具,將持續創新、增加控制工具,採取必要手段及特定措施,藉以遏止外匯市場上的正向回饋交易行為(positive feedback)。美國財政部將此一聲明視為中國公開承認外匯操縱,且將持續採取此一措施。

匯率操縱,低估(underevaluation)或失調(misalignment)涉及美國國內法、國際貿易法以及國際貨幣法的臨界問題,錯綜複雜。

就美國國內法而言,前述八八年的《綜合貿易與競爭力法》是匯率操縱的主要法律基礎,就匯率操縱的決定標準而言,涵蓋諸多面向,包含貿易與經常帳失衡、外匯干預、匯率政策與措施、外匯存底、資本控制乃至於貨幣政策。

規範外匯操縱兩法案標準有異

除了八八年的法案之外,二○一五年的《貿易促進與貿易執行法》(Trade Facilitation and Trade Act of 2015),在第七○一款進一步要求財政部對於美國主要貿易夥伴的總體經濟與匯率措施向國會定期提出報告,報告內容主要涵蓋美國的貿易夥伴是否持續對美國擁有顯著貿易順差(significant bilateral trade surplus)、重大經常帳順差(material current account surplus)以及持續的單邊外匯干預(persistent, one-sided intervention)。二○一九年五月財政部發布最新的報告中,財政部將中國列為觀察名單(monitoring list)。

人民幣長期被低估,人行若不介入恐是大幅貶值而非升值。(AP)
人民幣長期被低估,人行若不介入恐是大幅貶值而非升值。(AP)

《貿易促進與貿易執行法》提出的三項標準分別為:

一、「顯著的貿易順差」是一國對於美國的貿易順差最少二十億美元,符合這個標準的美國貿易夥伴,總計占對美國貿易順差的四分之三。同時符合這個標準的美國貿易夥伴,其順差大於美國國民生產毛額的○.一%。

二、「重大經常帳順差」指順差至少達國內生產毛額(GDP)的二個百分點。符合這個標準的美國貿易夥伴,其總和占對美國順差的九成以上。

三、「持續單邊外匯干預」指在過去十二個月內,至少有六個月以上是外匯淨買入,且淨買入總額達該國過去十二個月的國內生產毛額二%以上。此項標準將涵蓋主要新興國家過去二十年來持續、不對稱外匯措施。

然而,由於《綜合貿易與競爭力法》與《貿易促進與貿易執行法》標準並不相同,因此可能出現符合其中一個法律標準,卻未構成另外一個法律要求之情形。八月五日梅努欽對於中國匯率操縱國的認定,便是一個例子。

IMF認為人民銀行少有干預

依據美國財政部五月的報告,中國並未符合《綜合貿易與競爭力法》的匯率操縱要件,同時依據《貿易促進與貿易執行法》的三個要求而言,中國對美國的貿易順差達四一九億美元,但經常帳順差僅占中國國內生產毛額的○.四%,同時外匯淨買入為負○.二%,因此並不符合《貿易促進與貿易執行法》的標準。

然而,八月五日在川普一再指責美元過於強制、大肆抨擊聯準會(Fed)主席鮑威爾(Jerome H. Powell)之際,財政部將依據《綜合貿易與競爭力法》列為匯率操縱國。

諷刺的是,儘管人民幣長期被低估,如果目前人民銀行不介入,人民幣恐怕會大幅貶值而非升值。如此難以認為中國藉由匯率操縱獲取國際貿易上的不正當優勢。依據國際貨幣基金於八月九日公布的《第四條諮商報告》(Article IV Consultation),在匯率政策上,人民幣對美元在二○一八年五月到八月間快速貶值,直到人行採取對應措施才開始止穩。

而就本次諮商報告期間內,儘管人民幣對美元貶值,人民幣兌一籃子貨幣相對平穩,實質有效匯率約貶值二.五%。依據此一估計,國際貨幣基金認為過去期間內,人行少有對於匯率干預措施。

即使美國將中國列為匯率操縱國家,一九八八年的《綜合貿易與競爭力法》給予行政部門的政策工具亦相當有限。

第三○○四款規定:如果財政部認為貨幣操縱國有重大的全球經常帳順差,且對於美國有顯著的雙邊貿易順差,財政部應於國際貨幣基金架構下,或在雙邊架構下,盡速與該國開啟談判,藉以確保該國迅速且規律地調整該國與美元的匯率,以容許國際收支有效平衡以及消除不當優勢。

簡言之,《綜合貿易與競爭力法》賦予行政部門的政策工具僅在於與該國展開談判。若對方未能在一年改善,美國總統可以下令,要求美國海外民間投資公司不得融資給這個國家、拒絕該國參與美國政府標案、納入美國貿易代表署(USTR)是否與這個國家訂定貿易協定的考量。

2019年中美貿易戰,美國總統川普對中國輸美商品祭出高額關稅(AP)
中國任由人民幣貶破7,想要藉此抵銷川普特別關稅效果。(AP)

此刻指控中國效果並不大

不過,談判這項政策工具在中美關係如此惡劣之際,並不具有任何威嚇或誘因效果。況且國際貨幣基金亦認為中國近來少有干預匯率措施。

一般認為,在川普宣布就其餘輸美產品加徵關稅之際,中國任由人民幣貶破七的關卡,主要是想要藉此抵銷特別關稅的效果。而藉由匯率貶值來降低特別關稅衝擊的邏輯並非始於今日。

在二次大戰後國際經濟秩序建立之時,條約起草者即理解到貿易體系與貨幣體系的關聯性。因而在關稅暨貿易總協定(GATT)第十五條第四款即規定:締約方不應藉由匯兌措施妨害總協定目的的達成,也不應藉由貿易措施導致國際貨幣基金條約之目的無法達成。相同規定也出現在國際貨幣基金創始條約中。

為了達成這個目的,關稅暨貿易總協定第十五條第一款規定,總協定(以及其後的世貿組織)與國際貨幣基金應該合作,以便在國際貨幣基金所管轄的貨幣議題上,以及總協定所管轄的數量限制、其他貿易議題上,可以達成協調的政策。但是在實際案例發展上,如何以匯兌(貿易)措施妨害總協定(國際貨幣基金條約)的達成,並無定論。事實上,這個條文的實際操作難度也非常高。

因此,在法律操作上,另外一種取徑是認為匯率低估是對於出口產品的補貼,試圖藉由世貿組織規範下的補貼與平衡稅協定處理。然而,即使中國匯率低估可以被認定為補貼,對於補貼的反制方式就是課以平衡稅。在目前美國對於中國產品課以二五%,九月一日起還將就其餘產品加徵一○%的前提下,加徵平衡稅的方式不具有實質意義。

川普政府將中國列為匯率操縱國,主要的可能解釋有兩種:其一是川普對於中國藉由匯率貶值減輕特別關稅帶來的衝擊,感到憤怒所做出的反擊。另外一種則是川普藉由此舉,告訴政府官員、中國乃至於第三國,他有能力控制整個政府,達成他想要的目的。

在中美間維持中立並非易事

即使梅努欽立場偏鴿派,即使美財政部在五月的報告認定中國沒有操縱匯率,川普仍然可以主導行政部門,改變財政部的立場。這瓦解了中國想要拉攏鴿派分化美國談判團隊的企圖,同時也向第三國放出訊息:在中美貿易戰維持中立並非易事。

然而,匯率操縱國的棍子,一直是美國政府對中經濟政策的主要威嚇手段,今日川普政府祭出殺手鐧,若效果不如預期,恐怕減損美國日後威嚇的有效性。亦即如果美國所有政策工具盡出,恐有「招式用老」的危險。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

1988年被美點名操作匯率後,新台幣約在半年間升值了12.0%。(郭晉瑋攝)
1988年被美點名操作匯率後,新台幣約在半年間升值了12.0%。(郭晉瑋攝)

台灣也曾被指操縱匯率

1988年《綜合貿易與競爭力法》立法後,台灣、南韓與中國都在1988~1994年先後被美國列為匯率操縱國,1995年後就沒有其他國家被美國指為匯率操縱國。

台灣在1988年、1989年、1992年5月和12月四次被認定為匯率操縱。之後美國要求台灣央行停止干預外匯市場,並要求資本帳戶管制鬆綁、減少貿易壁壘。

1998南韓與台灣被點名操縱匯率後,兩國的匯率都出現較大幅的升值,新台幣約在半年間升值了12.0%;同時對美順差也下降,從占國內生產毛額(GDP)9.1%降至1.5%。

1992年台灣再度被美國點名操縱匯率,阻礙了新台幣升值,以致匯率未能在「矯正雙邊貿易失衡上扮演重要角色」,美方在意的還是貿易逆差問題。1992年10月後,台幣逐漸升值,而台灣對美貿易順差占GDP比重也從1991年的4.5%降至1994年的2.5%。之後台灣未再被列入匯率操縱國名單。

川普上任後,曾在2017年把台灣和中國、日本、南韓、德國和瑞士等6國列入觀察名單。(編輯部)

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