觀點投書:台灣不能失去陸客的困境與因應之道

2016-09-18 06:20

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「要陸客、來台灣」 觀光業萬人912大遊行。(美聯社)

「要陸客、來台灣」 觀光業萬人912大遊行。(美聯社)

前言

因為不滿新政府上任後陸客來台觀光旅遊人數驟降,相關觀光產業於本(9)月12日走上凱道發起遊行,高喊「拼經濟、救台灣」、「要陸客、來台灣」,向政府表達訴求。

上街陳情是基本權利,求個溫飽是人之常情,然而陳情要得了「對岸同胞回歸」,求得了九二「共識」下的溫飽,是否值得?答案或許難有定論。因為,目前陸客數量減少的議題如同「義大利麵碗」一般,已被許許多多的政、經面向交織在一起。

因此單靠承認「九二共識」,或許不足以解決當前觀光業者的困境;然而,也不能只聚焦於兩岸政府間的關係冷卻,而不談當前陸客觀光經營模式的利弊。有論者以為這次的上街陳情是「以商圍政」的一次驗收,本文不完全這麼認為。因為陸客觀光產業發展至此所構築的困境,亦受台灣本身經濟層面的影響。

以下,本文將嘗試從經濟面、因應面、行為者面、和政治面,來闡述陸客來台數量減少下,台灣所面臨的困境與可能的因應之道。

壹、對經濟影響的認知落差造成了社會撕裂與爭吵

對於陸客來台數量減少,台灣社會對其在經濟影響上的認知,存在不同群體間的明顯落差。這也使得國內的論述無法協調一致,引致了國內社會的撕裂爭吵。

媒體上常見業者感嘆「來客量少了七到八成」、「一天少賣好幾千顆蛋」、「產值少了好幾十億」。但就政府公布的數據來看,2016年七月來台觀光客總數較去年同期多了1.88%,而雖然陸客確實較去年同期減少15%,但整體觀光客總數是上升的。此外,2016年一到七月,觀光客總數較去年同期增加7.93%,陸客較去年同期成長了0.41%

據此,就整體社會福利來看,似乎不能誇飾陸客來台數量減少所造成的損害。

有論者在評斷這次遊行時會問道,這是否只是個「賺多賺少」的議題,也令人好奇:這些陸客的錢是誰賺去了?

由數據可見,目前陸客赴台的旅遊形式正在歷經明顯的轉變。在馬政府時代2008年陸客開始大幅來台時,其絕大多數是以「團客」的形式赴台觀光。然而近幾年來,「自由行」的陸客人數正逐漸上升。2011年時陸客自由行數量僅約3萬多人,2016年已成長至接近89萬人次

「團客」和「自由行」所嘉惠的產業有頗大的不同,「團客」可能比較近似於我們認識的「一條龍」,由一台接一台的遊覽車、一間接一間的購物商店、一處接一處的飯店餐廳聯動組成;而「自由行」如同我們到海外去玩一般,所接觸到的選擇更多、更加的在地化。

換言之,這也引致了產業發展過程中的利潤重分配。我們或許可以思考,這樣的轉變對觀光產業的影響為何?今日出來陳情的民眾們是屬於現下觀光產業的哪些群體?

只是不可否認的是,確實有人在近來的產業發展過程中蒙受損失。我們是否該負擔這些人所承受的所有損失,社會不一定有定論。但是調解論述上的分歧,以善治的方針統籌不同的聲音,是政府必須要做的。

2016-09-12-旅行業觀光業百萬大遊行07-陳明仁攝
旅行業觀光業百萬大遊行。(陳明仁攝)

貳、政策援助絕對有必要,但不應規避產業轉型

雖然這次遊行中,部份陳情者的內心話可能大抵不脫「我要九二共識、小英政府妥協」,但至少在許多層面上,這些陳情者還是有經濟層面的訴求。

其實就觀光業者的訴求來說,有幾項本文認為政府是可以去做的。比如說簡化簽證手續以增加客源、輔助導遊的語言訓練、開放翻譯隨團、非法旅館取締、以及對早已供過於求的遊覽車市場進行控管等等,從供給面的改革下手,是確保觀光產業永續發展的準確方針。

上述的訴求,其實有些政府已經在做了,比方說簽證手續便利措施(不論是陸客管理或是新南向下的其他國家),或是協助陸客產業紓困及人員轉型,以及陸客團導遊轉成本地團或其他語系導遊等措施。只是足不足夠?有感還是無感?這可能要業者現身說法會更加準確。

但就某些訴求來看,例如「旅遊相關業者放無薪假,政府補貼基本工資」、「發放旅遊消費券」等等軟預算約束的政策,或許短期真能幫到業者、從業人員,但長期下對他們而言究竟是紓困?還是治標不治本?這樣的做法,無異是對旅遊業者發放補貼,並企求以內部消費帶動經濟動能,但是否真有成效,或許我們可以往那些過去的政策事蹟去尋求參考。

「大家要共同面臨轉型的必要性」交通部長賀陳旦如是說。

參、是否該齊頭式地要求業主與從業人員都須自負盈虧?

在這次的陳情中,坦白說若將所有的業主、從業人員通通攪和在一塊來看的話,或許將有失公允。

我們常會認為那些「一條龍配合低價團」、且無法提供良善觀光服務的資本經營者,本該自負盈虧與投資風險;不過舉例來說,有某部分的從業人員確實面臨短期產業衰退下的較大衝擊,例如:只會說中文且單只靠接案的「導遊」,或是那些自行貸款買車的個體戶「遊覽車司機」,這些人在轉型中的沉沒成本相應其現有的經濟能力,或許更為失衡。

因此我們固然可以認為,在一個自由競爭的市場當中,要素的進、出是十分平常的事,而這些要素的提供者本該認命地接受優勝劣敗。然而短期之內,政府是否有餘力能提供這些從業人員一點協助,以減緩轉型的陣痛?比如說協助該導遊媒合本地旅遊團案、協助提供東南亞語系的翻譯隨團、協助司機轉任公車貨運等大眾運輸體系或物流體系、失業勞工貸款延期等等。

這是價值觀上的選擇,我們是要積極的自由主義、還是不干涉要素市場機制,沒有標準答案。

「要陸客、來台灣」 觀光業萬人大遊行12日登場(AP)
「要陸客、來台灣」 觀光業萬人大遊行。(美聯社)

肆、「九二共識」是解決一切問題的仙丹妙藥嗎?

最後,也是本文最好奇的問題是:那我們要「再次」接受「九二共識」嗎?

首先要拉遠一點來說,在意識形態上,期盼習李體制對台灣政府不接受九二共識的態度做出讓步,或許是難若登天。故習時代下的中國是國族主義更加高漲的群體建制,無論對外、對內皆是如此。從先前的南海仲裁案就可以看出,中國絕對歡迎兩岸一同締造「中華民族的偉大復興」,但是中國堅持「一個中國」、以及「反對台獨」的基本中心原則,短期內將持續讓中共與民進黨的論述難以找到完整的接點。

若要中南海妥協於台灣政府當前的論述,不只不符合其反對台獨的主張,更無異於搬石砸腳,因此中國對「九二共識」的堅持短期內恐怕難以改變。退八七萬步,就算小英在雙十國慶的文告中表示台灣「一定條件下可以接受九二共識」,中共就會敞開雙手、信任民進黨政府嗎?仍有待討論。

更別說台灣社會大概會認為這種論述轉向將不只是「髮夾彎」,而是到「幽體脫離」的程度了。

延伸至實際的官僚體系層面上,近來有論者認為,習體制已大幅地改變過去「碎裂式威權」的形式,進而朝向更加地中央集權。在北戴河會議甫結束,即將迎來十九大重大人事變動的當下(也是習近平終於可以安排更多聽命於自己的人馬之時點),黨內體系對於上意的揣測與遵循必將更加強化。

即使中國從未明言,但中共以決策限縮赴台團客配額,而各省主管機關再自行「揣摩上意」決定配額限縮幅度的程序,早已是公開的秘密。而就中國的《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》來看,只有中國官方指定的旅行社才能經營陸客赴台的旅遊業務,其政經聯動性十分緊密。

所以雖然網路鄉民會酸溜溜地說:觀光業者們怎麼不去天安門、各省台辦抗議,但是恐怕實際上,單方面期待中國的「善意」,終將是緣木求魚。

回到陸客觀光與九二共識上,既然說穿了,是以商圍政、政經聯動的思維結構,問題可能就變成以下幾個層面:

一、是我們願意以妥協於「九二共識」,這樣類似於接受「一個中國原則」的方式,來換得單向依賴的觀光客源與經營形式嗎?

二、是就算民進黨政府轉向「一定條件下可以接受九二共識」,中共會恢復如同對前朝馬政府一般的信任嗎?會再度大幅開放陸客赴台團客配額嗎?與民意脫節的台灣政府,在中共的眼中將會是助長台獨?還是遏止台獨?

三、當涉及兩岸層次下,中共決策體系的「上行下效」具有全國同步的變動性時,而中共又只接受我們在「考卷」上寫下「九二共識」這個答案時,我們是要承擔兩岸論述話語權的更加失衡?還是尋求其他的解套方式?

「九二共識」真的是解決一切觀光業問題的仙丹妙藥嗎?坦白說本文不敢妄下定論。但本文認為,在如此政經聯動的產業中,以妥協於「九二共識」所獲得的經濟紅利,或許無法彌補單向依賴經濟、與民意脫離、以及話語權失衡所帶來的損失。

小結

綜上所述,對於陸客來台減少後台灣所面臨的困境,其實存在多重的面向。現下如何適度地幫助觀光業者面對轉型的衝擊,才是政府應考量的當務之急。至於「九二共識」這張考卷,或許是份申論題,而不只是一道是非題。

*作者為政治學系國際關係組畢業生

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