新新聞》美國立法撐腰,香港法有「牙齒」,台北法對行政部門約束力低

2019-10-10 12:50

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裴洛西(前)會見黃之鋒(右)等人,表達美國國會對香港民主運動的支持。(AP)

裴洛西(前)會見黃之鋒(右)等人,表達美國國會對香港民主運動的支持。(AP)

九月二十五日,美國眾議院外交委員會通過兩項法案,分別涉及台灣外交參與以及香港民主與自由,此兩法案全名為《台灣友邦國際保護與強化法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative, TAIPEI Act,簡稱台北法),以及《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Freedom Act)。這兩項法案對於一再主張「一個中國」原則以及「香港問題為中國內政」的北京政府,不啻為十一國慶前的最佳「賀禮」。

香港法實效性遠大於台北法

這兩個法案目前僅經眾議院外委會通過,仍須經參、眾兩院表決通過,再經總統簽准之後方得生效。因此,此刻眾院之舉措政治意涵高過於實質價值。

此外,就條文內容而言,具有實質效果者,《香港人權與民主法》遠高過於《台北法》。因為就一國違反人權之行為,對特定人進行制裁,向來為美國外交政策的重心,且美國可使用的政策工具眾多(例如禁止入境、凍結財產)。相對的,若要確保台灣的邦交國穩固,甚至促進台灣的國際參與,一方面美國在國際組織中即令影響力高,仍只有一票;另一方面,美國面臨的質疑在於「何以美國選擇與中國建交,卻又要求第三國不與中國建交?」最後,《台北法》面臨一個根本侷限:多數條文只是國會的意見,要轉換為具有拘束力的法律義務,從而促使行政部門遵循與執行仍相當困難。

《台北法》原本授權國務院依第三國與台灣的邦交進展,增加、縮減或終止對第三國的對外援助。此項條文在外委會審查時遭刪除。不過,《台北法》仍有幾個值得觀察的重點:

首先,本法就台灣外交關係的觀察:「台灣是個自由、民主且繁榮的國家」,《台北法》使用“nation”一字,具有國際法之意涵。亦即雖然美國未與台灣維持外交關係,此項外交關係的缺乏,無礙於台灣在國際法上做為主權國家的事實。

美鼓勵國際組織予台觀察員身分

就強化台灣的外交方面,《台北法》分成三個面向加以處理:台美非官方關係、台灣的國際參與以及台美自由貿易協定。然而,首先值得注意的是,法律條文用字的選擇,本法使用「國會認為美國政府應」(it is the sense of Congress that the United States Government should)。文字使用強度較低的“sense”以及不具法律義務的“should”,意味國會無意在此議題上課以行政部門過高的法律義務。尤其在強化台美非官方關係上,又加上「依其情事適當,且與美國利益一致」(in certain cases as appropriate and in alignment with the United States interests),凸顯國會無意介入行政權的裁量。

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