新新聞》美國立法撐腰,香港法有「牙齒」,台北法對行政部門約束力低

2019-10-10 12:50

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裴洛西(前)會見黃之鋒(右)等人,表達美國國會對香港民主運動的支持。(AP)

裴洛西(前)會見黃之鋒(右)等人,表達美國國會對香港民主運動的支持。(AP)

九月二十五日,美國眾議院外交委員會通過兩項法案,分別涉及台灣外交參與以及香港民主與自由,此兩法案全名為《台灣友邦國際保護與強化法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative, TAIPEI Act,簡稱台北法),以及《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Freedom Act)。這兩項法案對於一再主張「一個中國」原則以及「香港問題為中國內政」的北京政府,不啻為十一國慶前的最佳「賀禮」。

香港法實效性遠大於台北法

這兩個法案目前僅經眾議院外委會通過,仍須經參、眾兩院表決通過,再經總統簽准之後方得生效。因此,此刻眾院之舉措政治意涵高過於實質價值。

此外,就條文內容而言,具有實質效果者,《香港人權與民主法》遠高過於《台北法》。因為就一國違反人權之行為,對特定人進行制裁,向來為美國外交政策的重心,且美國可使用的政策工具眾多(例如禁止入境、凍結財產)。相對的,若要確保台灣的邦交國穩固,甚至促進台灣的國際參與,一方面美國在國際組織中即令影響力高,仍只有一票;另一方面,美國面臨的質疑在於「何以美國選擇與中國建交,卻又要求第三國不與中國建交?」最後,《台北法》面臨一個根本侷限:多數條文只是國會的意見,要轉換為具有拘束力的法律義務,從而促使行政部門遵循與執行仍相當困難。

《台北法》原本授權國務院依第三國與台灣的邦交進展,增加、縮減或終止對第三國的對外援助。此項條文在外委會審查時遭刪除。不過,《台北法》仍有幾個值得觀察的重點:

首先,本法就台灣外交關係的觀察:「台灣是個自由、民主且繁榮的國家」,《台北法》使用“nation”一字,具有國際法之意涵。亦即雖然美國未與台灣維持外交關係,此項外交關係的缺乏,無礙於台灣在國際法上做為主權國家的事實。

美鼓勵國際組織予台觀察員身分

就強化台灣的外交方面,《台北法》分成三個面向加以處理:台美非官方關係、台灣的國際參與以及台美自由貿易協定。然而,首先值得注意的是,法律條文用字的選擇,本法使用「國會認為美國政府應」(it is the sense of Congress that the United States Government should)。文字使用強度較低的“sense”以及不具法律義務的“should”,意味國會無意在此議題上課以行政部門過高的法律義務。尤其在強化台美非官方關係上,又加上「依其情事適當,且與美國利益一致」(in certain cases as appropriate and in alignment with the United States interests),凸顯國會無意介入行政權的裁量。

就台灣的國際參與而言,《台北法》強調「美國的外交政策是」(it should be the policy of the United States)。此項用語較前述「國會認為美國政府應」來得強烈一些,然而就實質內容而言,強調美國的外交政策應鼓勵台灣在以非國家為要件的國際組織中取得會員資格(membership),在其他的國際組織上則應賦予觀察員(observer status)身分。

前者為美國長期的外交政策,後者則是較新的發展,不應以國家為成員必要條件而排除台灣參與。要求美國政府鼓勵國際組織賦予台灣觀察員身分,是一個具體的進展。

就台美自由貿易談判議題上,條文再次使用「國會認為美國應」與台灣進行貿易協商,藉以達成自由貿易協定。就其強度而言,仍為低度的法律義務。如何將「國會認為」轉換為行政部門的具體行動,仍有待我國外交人員努力。

台北法沒要行政部門定期報告

總括而言,《台北法》的法律義務仍低,同時並未課以行政部門定期報告的義務,具體成效仍待觀察。我國外交部應努力的,除了蔡英文總統應親自排除美牛與美豬所造成的路障之外,就台灣國際參與上,以國家為主以及非以國家為主的國際組織參與,其重點目標各為何?國安會與外交部應加以盤點,擇定策略目標,再與美國、友邦以及其他不具邦交的西方國家共同努力。

相對於《台北法》,《香港人權與民主法》較為全面,是有「牙齒」、具有實效性的法律。它的效力主要建立在美國的制裁以及出口管制政策工具上,美國在本法中的主要論據是:要求中國落實一九八四年《中英聯合聲明》的義務,給予香港高度自治,並進一步衡量香港是否應被賦予獨立關稅領域地位。

就香港高度自治而言,國會課以國務院每年提出報告,報告中認定香港是否高度自治自足,以支持美國雙邊協定以及相關計畫所給予的特殊待遇。此項認定應考量《中英聯合聲明》中的權利、義務以及期待。基於這個特殊地位,香港人權與民主法並進一步確保美國的出口管制,不因香港的獨立關稅領域地位而受到影響。

20190908,數萬示威民眾8日前往美國駐港澳總領事館,呼籲美國政府通過《香港人權與民主法案》。(AP)
數萬示威民眾9月8日前往美國駐港澳總領事館,呼籲美國政府通過《香港人權與民主法案》。(AP)

拒絕黑名單入境、凍結在美資產

法案要求商務部每年向國會提交報告,敘明香港是否確實遵守美國出口管制法令,尤其在軍民兩用(dual-use)物資上如何使用,以及是否再出口至其他國家,尤其是否用於天眼(sharp eyes)、天網(skynet)等大規模監視預警或社會信用系統。商務部的報告並應注意,中國是否利用香港的特殊地位,藉此扶植香港為科技與研發中心,或藉由香港突破出口管制措施。在這個脈絡下,美國質疑中國利用香港這個轉口港,突破美國對於中國的科技封鎖,並擔憂中國藉由香港取得大規模危害人權的科技與設備。

其次,國會就二○一四年雨傘革命所產生的拘捕與審判行為表達正式立場,強調此類非暴力示威抗議不應成為香港居民申請美國簽證的不利考量,並要求美國與其他立場相近的國家,確保香港居民的簽證申請不受影響。此條文可以視為對因政治因素被捕港人的積極正面回應。

由於美國有為數眾多的國公民與持有綠卡者居住於香港,本法案首先強調《逃犯條例》對於人權保障可能帶來的的侵害;另一方面,法案就引渡中國審判一旦成真,美國如何保護其公民,加以規範。

《香港人權與民主法》的第三個重點,乃是對於違反香港人權者所設計的制裁機制,包含入境與金融措施。首先,要求總統於法案通過後的一八○天內應向國會提交報告,列出根據可信證據,需對銅鑼灣書店呂波、桂民海等強制失蹤與「被自白」事件,以及王健民與咼中校遭判刑等情事負責者的清單。此項報告清單將涵蓋對於香港知名人權工作者的迫害行為(例如被失蹤、遣送至中國等)。美國應禁止清單上的人士進入美國,並應撤銷其相關入境文件。同時總統應依法禁止或凍結清單上人士在美國或美國人所持有或控制的財產。

若港喪失特殊待遇,成本誰承擔

由上可知,相對於《台北法》,《香港人權與民主法》來得更為全面,且實效性亦較強。《香港人權與民主法》一方面制裁既有違反人權措施,另一方面藉由定期檢視,確保香港因高度自治得以享有獨立關稅領域所帶來的特殊待遇。

然而,這一重定期檢視機制的兩難在於:若喪失獨立關稅領域,代價由誰承受?如果承受不利代價的僅有香港,是否足以對於北京政府造成威嚇效果?(本文作者為中研院歐美所副研究員)

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