陳錦稷專欄:怎麼解決高雄的債務危機?

2020-01-16 06:30

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作者指出,高雄市公共債務累積情況確實較其他直轄市高,甚至已達到嚴重的程度。圖為愛河景觀。(圖/高雄市政府提供)

作者指出,高雄市公共債務累積情況確實較其他直轄市高,甚至已達到嚴重的程度。圖為愛河景觀。(圖/高雄市政府提供)

根據財政部國庫署最新資料,截至二○一九年十一月底止,高雄市政府一年以上與一年以內的非自償債務實際數是二四五一億元、新北市一四三七億元、台中市一○五一億元、台北市八九八億元,高雄市公共債務累積情況確實較其他直轄市高,甚至已達到嚴重的程度。債務高則債務付息支出攀高,將排擠其他政務支出,甚至連日常支出都會缺乏足夠現金,影響市府政務的正常推動。

「築堤加蓋」無法解決赤字問題

高雄市債務累積是有其歷史背景。自一九九八年以來高雄市大力推動公共建設,包括:汙水下水道建設、愛河整治、捷運建設、水岸輕軌設施、衛武營國家藝術文化中心、亞洲新灣區等。且一○年十二月二十五日之前,高雄市做為全國唯二直轄市,必須較一般縣市多負擔許多特殊經費,諸如市立高中職、大學、市立醫院、勞健保費補助款等,財政支出居高不下。加上《公共債務法》賦以直轄市較高的舉債空間,高雄市政府總債務餘額自然高於其他後來升格的直轄市或縣市。

公共債務是個存量概念,只是最終結果。預算編列與執行,歲出、歲入之間差短,必須依賴新增債務來融通,才是根本原因。高雄市政府債務累積的成因,無非是結構性的收入太少或是支出過高,導致長期入不敷出。改善之道無非是開源節流,避免新增過高債務。

衛武營國家藝術文化中心,因建築物本身具有特色,成為許多人朝聖打卡的景點之一。(黃宇綸攝)
衛武營國家藝術文化中心。(資料照,黃宇綸攝)

高雄市政府努力縮減基本維持支出、整併組織、控管員額、節省人事支出,並檢討非法定社福支出等達到撙節各項支出;收入面則藉合理調整稅基強化稅課收入、落實使用者付費與市有財產活化利用等。一七年度,高雄市事實上也達成預算收支平衡,更實質還債十億元。

儘管高雄市財政困難,但還能勉強籌措財源完成諸多建設,並逐年達到零舉債,甚至能實質還債。高雄市財政問題的核心是長期以來入不敷出,只好依賴舉債融通,最後債務逐漸瀕臨法定舉債上限。

「量出為入」的功能性財政思維

藉舉債融通政府發展需要,這不只是高雄市的問題,更是地方政府普遍的課題。過去財政管理思維都以解決預算赤字為重心,對公共債務採取「築堤加蓋」方式,希望透過限制公共債務增加以健全財政。

這種勒緊皮帶,限縮財源籌措的途徑,事實上卻抑制市政建設支出的財務融通方式。從公共債務未償餘額不斷提高的結果來看,不僅無法有效解決預算赤字,反而扭曲政府施政應有的發揮空間。要解決當前財政問題,必須先肯定公共債務融通政府發展需要有其正面功能,並應強化政府公共債務的管理能力。

高雄捷運列車。(盧逸峰攝)
作者指出,藉舉債融通政府發展需要,這不只是高雄市的問題,更是地方政府普遍的課題。圖為高雄捷運。(資料照,盧逸峰攝)

要解決地方財政問題除強調財政紀律與財政平衡的思維,更應該要有「功能性財政」的思維,唯有活化各項財政融通機制,才能有效以財政支援政府施政與市政發展。發揮財政的正面功能與嚴格遵守財政紀律,是功能性財政的一體兩面。

相對於民間企業量入為出,提供公共建設為任務的政府,應以「量出為入」的功能性財政思維,將財源籌措做為財政課題的重心,才能讓財政與政務推動緊密配合,導正過去以解決預算赤字或縮減公共債務的消極思維。

高雄市的歲入結構日趨健康。一一年度市府總預算中,依賴債務舉借來融通的比重已由一二%降低到隔年度的六%。另一方面,高雄市歲入結構中,包括統籌款與地方稅課收入在內的自有財源比重,也由一一年度的五二%提高到隔年度的七二%。未來如何擴大投資高雄,才是高雄市政發展關鍵。

高雄棧貳庫往返旗津航線日前起航,可望串聯高雄捷運、輕軌與既有鼓山旗津渡輪,讓駁二、旗津與哈瑪星形成觀光黃金三角。(翻攝自高雄市輪船公司網站)
作者認為,要解決地方財政問題除強調財政紀律與財政平衡的思維,更應該要有「功能性財政」的思維,唯有活化各項財政融通機制,才能有效以財政支援政府施政與市政發展。高雄棧貳庫往返旗津航線輪船。(翻攝自高雄市輪船公司網站)

若要以功能性財政思維籌措市政發展所需財源,最關鍵在於如何引導公私部門增加對高雄的投資。高雄市經濟問題與產業發展關鍵在於如何創造投資機會,引導民間資金投入。唯有擴大投資才能提升高雄經濟成長動能,提升民間企業的獲利,帶動薪資提升,高雄市的內需消費也才會跟著成長。創造高雄生產、消費與經濟的正向循環,才能帶動稅收適足成長、充裕財政量能並融通市政建設需求。

統籌款大餅無法變大只得重新分配

台北市一八年度自有財源占歲出比重高達九二%,一六年與一五年年度甚至還超過百分之百,也就是完全不用靠中央補助,台北市以自有財源來支應當年的支出還有剩餘。顯然北、高兩市的財政基礎有很大差異,在現有財政收入劃分制度下,台北市財政收入豐腴,財政狀況是全國最好。

高雄為了能有公共建設發展,只好自行籌措財源,以民間參與公共建設(BOT)方式來興建捷運。台北市捷運初期路網經費多由中央政府補助興建,這有如父母出錢幫哥哥買房子,弟弟則自行貸款購屋,哥哥若回頭笑弟弟背高額房貸似乎有失同理心。當統籌款大餅無法再變大之際,應該要重新分配大餅了。
 

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