觀點投書:立法院「朝野協商」制度是「朝野和諧」最後防線?

2020-07-12 06:10

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作者指出,黨團協商若無法達成共識,常成為引爆點。(示意圖,陳明仁攝)

作者指出,黨團協商若無法達成共識,常成為引爆點。(示意圖,陳明仁攝)

這一年從獨立行使職權機關NCC、促轉會被提名人案、國土規劃法修法、立法院臨時會之召開、國民黨團立委佔領立院議事殿堂、監察委員提名同意權之行使、司法改革參審與陪審制之採行等朝野立委對議題法案之合縱連橫…常因黨團協商未能令朝野雙方滿意或可接受的結果即成朝野衝突引爆源,彷彿「黨團協商」已成為「朝野和諧」最後的防線?!因此,實有必要針對「黨團協商」的起源、意涵、法制化的用意、興革意見等再作論述,期使「黨團協商」能具有正確的任務與功能,讓立法院的議事品質與效率更符合國人的期望,朝野更和諧,進而成為台灣民主化的榮耀!

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一、「黨團協商」起源

在 1986年民進黨開始進入立法院後,國會(立法院)開始進入「政黨競爭」的狀態,此時的民進黨常以肢體衝突的策略,作為凸顯「民主進步」的理念與爭取選民的同情與支持。尤其在1990年代,台灣民主化過程中,立法院朝野政黨經常以杯葛為手段,上演全武行、甚至丟鞋子、掌摑立法院院長等肢體衝突,也被國際媒體引為趣談報導,嚴重影響台灣的國際形象。雖然當時的朝野政黨為立法院議事品質與效率頻頻召開朝野間之協商,但績效不彰,國人對立法院議事延宕,法案品質與立法效率低落,大加撻伐,激起「國會改革」聲浪。

有鑑於此,立法院遂於1992年修訂《立法院組織法》,第27條之1規定立法院對有立法委員席次五席以上之政黨,應公平分別設置立法院黨團辦公室。「黨團」一詞首度見於立法院組織的法制規範。

直至1995年,時任立法院長的劉松藩裁定,委員會審定的法案須通過「黨團協商」,「黨團協商」制度正式登上檯面。1999 年制定「立法院職權行使法」將「黨團協商」程序予以法制化,媒體報導常以「朝野協商」稱呼之。

1994年,時任立法院長的劉松藩(左2)率立法院副院長王金平(左4)與立委們赴澳洲訪問考察。(愛玉之家提供)
1995年,時任立法院長的劉松藩(左2)裁定,委員會審定的法案須通過「黨團協商」,「黨團協商」制度正式登上檯面。(資料照,愛玉之家提供)

所以,立法院黨團協商制度先由非正式「朝野協商」之形態開始,之後演進到由「立法院組織法」給予黨團正式名稱與定位,再到制定「立法院職權行使法」於第12章設有「黨團協商」專章。在同法第68條至第74條,明定立法院黨團可參與「黨團協商」運作機制的法制化規定,成為現今立法院「黨團協商」運作的法源依據。

二、「黨團協商」意涵

依現行立法院職權行使法之規定,所謂「黨團協商」是指當不同黨派立法委員對於法案缺乏共識時,由立法院長主持且各黨團派出二位立委代表來進行協商。議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者,直接討論及修改原先缺乏共識的法案,由定期院會處理。

依立法院職權行使法第68 條之規定得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商。客體則為「協商議案」或「解決爭議事項」。亦即,原本要由全體立法委員來決定的法案,在黨團協商的機制下,可以由少數的黨團之政黨代表來協商決定,並賦予每個黨團具有同樣的法案否決權,這也大大提高了「黨團」的地位。

三、「黨團」與「協商」之法制化

1999年立法院組織法大修時,正式將「黨團協商」法制化,明文規定黨團組成人數為5人。在2001年則以「防止少數人無端阻撓議事程序,以改善立法院議事效率」為修法理由,將黨團門檻人數提高為8人以上。

另為「同時兼顧立法院少數權之保障,健全政黨政治之發展」,增列立法委員選舉得票比率達百分之五以上之政黨也可成立黨團。至於人數不到8人之政黨或無黨籍之委員,亦得加入其他黨團,或合組八人以上之「政團」,且「政團」準用有關黨團之規定。

2002年基於「有鑑於黨團在國會政黨政治運作之重要性,為維護黨團協商機制,並充分保障少數席次政黨及弱勢族群權益」修法將黨團與政團組成人數降為6人。2008年再修法為每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團,應設置黨團辦公室。

2007年為因應國會席次減半,又改為3席以上且席次較多之5個政黨可以組成黨團;席次相同時,以抽籤決定組成之。黨團未達5個時,得合組4人以上之政團。

2016年12月7日通過現行立法院組織法,在第33條規定「每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團」,亦即立法院黨團必須有最少3席同黨籍立法委員才能夠成立黨團,且最多只能成立5個黨團。

國會改革後的「黨團」具有下列優勢。

(一)、「協商」之申請權:

依立法院職權行使法第68條之規定得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商。

(二)、專屬黨團之公費助理:

依據現行立法院組織法第33條第6項之規定,各黨團置公費助理十人至十六人,由各黨團遴選,並由其推派之委員聘用之。

(三)、得以黨團名義提出法律修正案:

另依據立法院職權行使法第68條至第74條,立法院黨團可參與「黨團協商」,另依立法院職權行使法第75條及立法院議事規則第59條之規定,各黨團得以黨團名義提案,亦得以黨團名義提出法律修正案,不受有關連署或附議人數之限制。

(四)、黨團運作紀律化:

各黨團或因立法委員人數不同,或政黨的任務需求,在其組織架構上也有相異。立法委員席次較多之黨團,設有總召集人、副總召集人、幹事長、副幹事長、書記長、副書記長,其轄下也有設立各政策小組之召集人、副召集人等。

為維持組織紀律,黨團於議事實務操作上,得採取分級動員措施,依據黨團成員的實際遵守執行程度給予不同等級的遵守規範與處分措施。

立法院黨團組成人數的調整,一直在維護議事效率與保障少數兩個標準之間調整。不過也由於選舉制度的調整,台灣政黨數趨於減少而朝向兩黨制發展,多黨林立恐難復見。

而能參與協商的黨團與政團,也被限制在5個以內。不足3席之小黨和無黨籍委員滿4人,可另組與黨團資格相當的「政團」,或是參與其他黨團運作(如第9屆無盟籍立法委員高金素梅即加入親民黨黨團運作),但黨團與政團總數最多仍為5個,且成立黨團之優先度高於政團。

20200320-立委高金素梅進行立院10屆1會期第5次會議質詢。(蔡親傑攝)
立委高金素梅雖為無黨籍,但可加入親民黨黨團運作。(資料照,蔡親傑攝)

目前(第10屆),立法院委員共計113席,有成立四個黨團,分別是:民主進步黨、中國國民黨、台灣民眾黨、時代力量。

由「黨團」與「協商」之法制化修法理由中可釐清「黨團協商」在國會改革中,是具有其任務功能:從消極的「防止少數人無端阻撓議事程序」任務,轉化成積極的「充分保障少數席次政黨及弱勢族群權益」功能。這也是朝野黨團在進行「實力較勁」時,應對「黨團」具有的基本認知,這樣,在進行「協商」時,才不會橫生歧見、擦槍走火、不歡而散。

四、「黨團協商」興革管見

「黨團協商」之所以重要,是因為它能化解立法審議過程的紛爭,縮短冗長的議事程序及減少朝野之間非必要的議事抗爭,增進立法議事效能,使法律案、預算審議及議事進行順利;相對的它也會遭少數人或團體操控及杯葛,癱瘓議事進行或阻撓法案的通過。

是故,「黨團協商」的法制化,是賦予其具有1.促進政黨政治2.減少國會衝突3.增進國會議事效率4.維護小黨的發言權益等任務與功能。

在衡量「黨團協商」的任務與功能後,針對現行「黨團協商」制度,提出猶待興革之管見:

(一)、首先須確實執行「利益衝突迴避」之規定:

1.確依立法委員行為法第23條「應行迴避」之規定:立法委員應行迴避而不迴避時,利害關係人得向立法院紀律委員會舉發;紀律委員會亦得主動調查,若調查屬實者,得請其迴避。   

2.落實執行公職人員利益衝突迴避法之規定:

(1)第5條 本法所稱利益衝突,指公職人員執行職務時,得因其作為或不作為,直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。

(2)第6條第2項第1款 明文規範民意代表應以書面通知各該民意機關有利益衝突之情事。

3.陽光化的紀律委員會運作:針對立法院紀律委員會之組成及議決,建議仍遵實力原則採政黨比例組成之,但須以國會頻道方式進行公開、透明式的播放。

(二)、認清程序委員會是具分類分流疏導的功能而非紅綠燈管制可否通行:

於程序委員會應讓各種提案儘量交付相關委員會審查,不應在此即以議事程序上的杯葛,對特定提案採取封殺手段。

(三)、尊重「委員會」實質審查結果,非經審查委員的簽認,不得隨意更動:

1.委員會所提出的審查意見報告,具有其讀會審查效力,非經審查委員的簽認,不得以經黨團協商同意,隨意更動結果。

2.委員會的成立即已按政黨比例代表各黨團利益及其專業考量,既經委員會審查完畢之議案,無須再交付黨團協商。否則,委員會實無存在之功能性與必要性。

3.強化「委員會中心主義」:強化委員會的專業程度,讓各委員會的委員們可以審出更專業,更符合國人利益的法案,降低爭議法案、烏龍法案的頻率。

(四)、訂定「國會聽證會」專章:

行政程序法第 108 條第 1 項規定:「行政機關作成經聽證之行政處分時,除依第43條之規定外,並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者,從其規定。」而非以「公聽會」或「說明會」方式應付了之。

以美國為例,美國國會與各州議會即有「立法聽證會(legislative hearings)」制度,並採公開透明方式。於委員會審議階段,即可將「國會聽證會」納入必要程序,讓相關專家、利害關係人在聽證會上發言。此次美警暴受害家屬佛洛伊德的弟弟為「警察改革法案」即到國會聽證,要求警察改革。

(五)、黨團協商內容應限於程序上爭議事項:

黨團協商之事項,應以「議事程序」內容為限,不應涉入法案「實質內容」,法案實質內容應交由委員會及院會為審查。避免好不容易法制化的「黨團協商」再蹈「密室分贓」、黨意踐踏民意之譏,或是淪為暴力多數執政黨欺壓少數小黨的代名詞。

(六)、強化國會警察權、紀律委員會之行使,訴諸公眾監督團體制裁:

在委員會與讀會、聽證制度、國會公開頻道皆已達到充分討論、公開透明之時,仍無法達成共識,只能付諸表決之時,若有干擾議事進行,即應徹底執行國會警察權,以使議事回復正軌,也予紀律調查處分。尤其針對爭議事項,應送交紀律委員會處理,除讓民眾了解真相全貌,也訴諸監督團體予以應有制裁。

*作者為中山大學中國與亞太區域研究所(亞太所)法律組博士生

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