觀點投書:美國國會支持台灣重返WHO 法案反襯台灣處境艱難

2017-07-31 06:30

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作者指出,WHO議題本來是台灣用來訴求國際關切的象徵性議題,如今已變成北京用來與台灣談判的免費籌碼。圖為「WHA需要台灣 台灣也需要WHA」記者會。(資料照,甘岱民攝)

作者指出,WHO議題本來是台灣用來訴求國際關切的象徵性議題,如今已變成北京用來與台灣談判的免費籌碼。圖為「WHA需要台灣 台灣也需要WHA」記者會。(資料照,甘岱民攝)

美國國會的決議與法案,一向有有用的法案,以及拘束力弱的,「鼓舞軍民士氣」用的象徵性法案之分。以7月27日通過美國眾議院亞太小組的所謂支持台灣重返 WHO 的法案 H.R. 3320,乍看疑似更接近後者。

它的實際用語是:「指示國務卿規劃策略以協助台灣重新取得世界衛生組織(WHO)觀察員地位,與其他目的。」 (“To direct the Secretary of State to develop a strategy to regain observer status for Taiwan in the World Health Organization, and for other purposes.”)

首先,這次法案要求的對象是國務卿,而例如《台灣關係法》等有份量的法案則大多應該是優先點名總統。現任國務卿Rex Tillerson 對自己的官方定位是總統的首席外交戰略顧問,屬於執行者而非決策者,要求他,意義相對不大。(雖說實質上國務卿也有一定的決策角色,因為總統沒精神也沒足夠專業決定所有政策,但是這是法案,字眼上似乎應該對應官方定位而非實質情形。)

美國國務卿提勒森。(美聯社)
作者認為,這次法案要求的對象是國務卿,但現任國務卿 Rex Tillerson(圖中) 對自己的官方定位是總統的首席外交戰略顧問,屬於執行者而非決策者,要求他,意義相對不大。(資料照,美聯社)

其次,這法案只是主觀要求國務卿得有「規劃策略」這個動作,並沒有客觀硬性要求這策略得品質高,或確保能帶來進入 WHO 的實質結果。這好比說我可以答應你我會思考晚上該吃什麼,但這不等於我承諾了我晚上一定會吃得成飯,遑論擔保會吃得多、吃得好。

其三,就目標只設在 WHO 「觀察員」這點,猜得出來語言多半是有經過協商妥協過的。就台灣政府的角度,法案目標設定:

1. 最佳選項是設定在支持台灣取得 WHO 「會員」,

2. 若不行,次佳選項是希望使用 WHO 「參與」 (participation)字眼,也就是包含會員與觀察者,達成兩者任一皆可。

3. 只有兩者都不行,美國議員都說 No,台灣才會接受說「好啦,那你只願意支持我申請觀察員 (observer) 也行,總比什麼都沒有好些」。

世界衛生組織(WHO)世界衛生大會(WHA)22日在瑞士日內瓦登場(AP)
世界衛生組織(WHO)世界衛生大會(WHA)5月22日在瑞士日內瓦登場(資料照,AP)

總的來看,北京近10多年來在 WHO 以及台灣的國際參議議題上達成了一定的「錨定」 效果 (anchoring),把台美的期望值都成功下調。以往陳水扁政府時期,台灣爭的還是會員資格,美國國會友人若偶有聲援,也是以完整會員資格為主要訴求。但到了馬英九政府乃至於蔡英文政府,北京拋出觀察員這個折衷選項 (而且是一年一邀的非永久觀察員)後,馬蔡皆視之如寶,馬把它當作兩岸政策的重大勝利,蔡陣營也把穩住持續做觀察員當作對外界證明她處理兩岸問題能力的指標之一。

長期把視野放小的結果就是,一方面美國不少人如今把台灣爭取會員資格這件事看作,就算不是台灣「製造麻煩」、「單方面挑釁」,至少是讓人意興闌珊,覺得無須浪費大心力在上面的極遠程目標。另一方面,因為馬蔡將非永久觀察員當寶,北京創造出了免費的新談判籌碼:哪天北京如果決定不再讓 WHO 提供觀察員邀情函,便會被視作蔡英文的重大挫敗;反方向來看,北京是不是可以對蔡英文說:「我可以不要讓你面臨這項政治挫敗,但大家有來有往,你也該上道點,在別的議題上拿實質好處來交換」。

把時間拉長到15、20年的框架來看,整個 WHO 參與問題,等於是台美開始要一塊,北京決定只給五毛(而且是對他不花絲毫成本的代幣),台灣甘之如飴地接受了。久而久之,美國也懶得幫台灣要足一塊了 (既然台灣有五毛就很高興了,那你要是再來催促我幫你要一塊,豈不是在浪費我時間幫你錦上添花?我又不是沒有自己的事要忙)。久而久之,台灣對五毛逐漸上癮,北京如今可以靠威脅不再提供這五毛,去引誘台灣給其他好處。而今天美國友人今天偶爾幫台灣呼籲給個五毛吧,例如這 H.R. 3320法案,台灣便歡欣鼓舞,可以對內宣傳是美國講義氣、支持台灣的象徵了。

平心而論,應該體諒台灣外交人員與台僑社群的處境艱難,已經用心用力,能爭取到法案立項已然不易,也能理解馬政府當年拿到觀察員為何開心接受 (從 0 變 0.5 總是好看),以及理解蔡政府面對失去觀察員為何患得患失 (從 0.5 變 0 總是難看),但是把眼光放長遠來看,這結果確實就是一場被北京操控於指掌中的一場大國政治的悲劇,WHO 議題本來是台灣用來訴求國際關切的象徵性議題,如今已變成北京用來與台灣談判的免費籌碼。

*作者為澳洲國立大學博士候選人

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