翁曉玲觀點:莫把家規當法規

2020-11-11 05:50

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國家通訊傳播委員會(NCC)這些年來很努力的將「媒體問責」和「自律內控」的理念融入各種正式和非正式的管制手段中,期能提高廣電內容品質和健全媒體事業的內部組織及營運。(盧逸峰攝)

國家通訊傳播委員會(NCC)這些年來很努力的將「媒體問責」和「自律內控」的理念融入各種正式和非正式的管制手段中,期能提高廣電內容品質和健全媒體事業的內部組織及營運。(盧逸峰攝)

NCC自2006年成立以來,向以「自律、他律、法律」之三律共管作為廣電媒體管制之核心架構,其對外說明亦多強調媒體治理應是自律先行、他律次之、法律為末。NCC這些年來很努力的將「媒體問責」和「自律內控」的理念融入各種正式和非正式的管制手段中,期能提高廣電內容品質和健全媒體事業的內部組織及營運。2016年廣電三法全文翻修,正式納入了「內部控管機制」、「節目編審制度」和「自律規範機制」等自律觀念,如今凡是廣電事業的申設、評鑑和換照,業者均須於營運計畫書中載明前述事項並提供NCC參酌審查;有一些特定類型的電視頻道,例如新聞頻道,依法尚須自訂自律規範送NCC備查。

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媒體問責與媒體自律,是當前民主國家媒體治理政策中最重視,但也是最難推動的項目,其主要原因乃與政府對媒體監理的分寸拿捏不易有關。蓋媒體自律,談的是媒體事業自發性的自我約束與管理的行為,媒體本身參考新聞倫理和現有法律規定,就人員編制、新聞採訪、製作、編輯、審查、播放和設施管控等流程,自訂一套事業內部的「自我檢查機制」,以強化媒體自身專業和提昇內容品質。由於媒體自律展現的是媒體事業自我要求的程度,如同人的自律一般,有些人是嚴以律己、有些人則是得過且過,故當遇見寬以待己的媒體業者時,監理機關可否對其耳提面命;若可,又該如何介入提醒,實考驗監理機關的智慧與能力。

NCC 從2009年在「中視中天負責人變更案」(俗稱雙中案)中首次以附款方式要求中天中視應設置倫理委員會、獨立編審人員和提出內部控制改善計畫之來,早已將此等要求列為頻道事業申設、評鑑、換照的必審事項之中了。然而事隔十年,令人不解的是,至今頻道業者和NCC之間對於媒體「內部控管機制」和「自律規範機制」的內涵和組織運作方式,卻仍存在著明顯的「想像落差」。

NCC認為業者本於專業應清楚內控機制和新聞製播規範的重點,主管機關無須給予提示;而業者們則多是抱著交差了事的心態,參考公會公約,輔以部分實務經驗,制訂出主管機關所要求的自律規範與內控機制計畫書,陳送NCC備查。在過去這些年間,似未曾聽聞過NCC有駁回業者所提報的內部控管機制、自律規範或否准倫理委員會組成的情事。筆者瀏覽了目前幾家新聞臺的新聞製播規範和倫理委員會組織,內容大同小異,多半抽象模糊,欠缺具體執行標準,看不出哪一家新聞臺的自律規範與內控機制比較高明。

中天新聞台執照將在12月11日到期,挑動藍綠政治神經,頻道大戰一觸即發。(柯承惠攝)
中天新聞台執照將在12月11日到期,日前NCC對此召開聽證會。(柯承惠攝)

從這次中天新聞臺換照案的聽證會上可看出,NCC委員可能更在意的是執行細節,例如涉己新聞的篇幅比例、對事實查證的執行方式、獨立審查人觀看節目的時數等等,但NCC這麼多年來卻始終未表明他們的真意,說出什麼才是他們認為適合的自律規範內容,致使業者無所適從、動輒得咎。

NCC其實大可不必扭捏作態,佯裝開明。在媒體治理策略上,NCC可採取更積極的行政指導措施,例如仿效日、韓國家明訂自律規範的基本要求或是制訂指導性方針,引導業者建立健全的自律規範;抑或是參考金管會依據證交法制訂「公開發行公司建立內部控制制度處理準則」,清楚詳列公司內部控制點,提出一套可作為廣電媒體業者參考的自律規範和內部控制作業範本。

自律規範猶如家規,媒體從業人員倘違反自律規範,理應由該事業自行懲處,主管機關實無置喙的餘地。NCC不宜把家規當法規,拿放大鏡去檢視業者有無遵守自律規範並依此評價其行為或營運之適切性,此舉不僅有損媒體自治、亦已逾越了法律保留原則。NCC不如說清楚、講明白,務實地提出媒體問責與自律的指導方針,否則就繼續忍受業者無效的自律機制吧!

*作者為國立清華大學通識教育中心副教授。本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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