林清汶觀點:要修憲就徹底解決「總統制」或「雙首長制」

2021-02-23 07:00

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台灣現行憲政體制不明,國家重要政策完全由總統主導,更出現總統不必受立法院監督卻掌握實權乃憲政上之怪現象。(資料照,盧逸峰攝)

台灣現行憲政體制不明,國家重要政策完全由總統主導,更出現總統不必受立法院監督卻掌握實權乃憲政上之怪現象。(資料照,盧逸峰攝)

去年12月蔡總統前往高雄主持安平艦下水典禮,認為海巡艦艇塗上「TAIWAN」更能夠彰顯台灣的亮度與主權,並得與中國大陸做區別,近日艦艇已完成上漆標誌,府方並大方聲明係由總統決定;類似情形如美國萊豬開放進口,也都是總統一言九鼎拍案成局,國家重要政策可謂完全由總統主導。

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可是依據憲法第53條,行政院為國家最高行政機關,最高行政首長應為行政院長,及憲法增修條文第3條2項,行政院長依憲仍須對立法院提出施政報告及備詢。憲法增修條文第2條2項規定「總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署」,第3條1項總統得逕為任命行政院長毋須立法院同意;如此制度設計下行政院長典型不啻成為總統的幕僚長,用、捨之間取決於總統之個人意志決定。

「總統制」或「內閣制」眾說紛紜

歷任總統自李登輝以降,行政院長變動次數至為頻繁,李登輝任期12年間更換5位行政院長,陳水扁、馬英九任期8年間各更換6位行政院長,蔡英文2016年上任迄今亦已更換3位,嚴重影響政局之穩定與國家政策之一貫性。

憲法自民國1991年至2005年計7年間一連修訂7次,其後迄今16年未曾再修訂,但我國憲法究竟是總統制或內閣制?一般憲政學者更是眾說紛紜。

如採總統制,依憲法應受國家立法機關監督,但現行體制對此均無規定;且依憲法增修條文第2條第4項為解決國家安全有關大政方針,總統可以透過召開國家安全會議功能,遂行其政治意志,但現行國會卻完全缺乏監督機制,權責不符、有權無責,造成憲政亂象。

總統不受立院監督的憲政怪象

現行總統產生方式已為全民直選,行政院長係由總統提名卻得與總統分享憲政上之權利,而總統不必受立法院監督卻掌握實權乃憲政上之怪現象,因此,未來修憲時可將「兩岸、國防、外交」等上位事項屬國家大政方針明定由總統總攬負責,總統應到國會備詢接受監督;而「內政、經濟、教育、環保、衛福、農政、文化」等民生相關事項,可劃分由行政院負責推動執行;而行政院長由總統提名並應「經立法院同意通過」,以符現狀實況。

爾來,修憲之聲浪不絕於耳,對於國家憲政體制究採「總統制」、「內閣制」或「雙首長制」應列為重要議題。有主張內閣制者,惟採內閣制對民選總統而言恐不甘寂寞,在選舉過程中得來不易的權力勢必不願與之共享或釋放;但採總統制者,總統凡事必須受到完全監督,聲望極容易受到挫折,恐無法調和鼎鼐國政,如憲法第44條即規定總統對於院與院間之爭執得召集各院會商解決之。

因此,未來修憲如以現行看似近雙首長制體制做為基礎,再做適當調整或改良,盼得以解決長久憲政體制之紛擾,讓國家憲政體制運作更為順暢。

*作者為世新大學法律系兼任副教授

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