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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

徐世榮專文:轉型正義應否涵括1949-1953土地改革?史料已有答案

工作人員將放領公耕地的通知單發到農戶。

工作人員將放領公耕地的通知單發到農戶。

本文回應〈「威權時期」不是大家都選擇服從嗎?〉一文

感謝廖彥豪先生的指教。由於我主張台灣的轉型正義應該將實施於1949-1953的土地改革納入,因此或可趁此機會來分享我的一些想法的由來。此處的回應我將儘可能不參雜個人的詮釋,而是純粹提供史料給大家參考,我也很希望感興趣的朋友能夠進一步去閱讀這些史料,因為這些史料在圖書館裡都可以找得到的。

第一、農復會在土地改革中所扮演的角色

在我的認知中,對農復會研究最為透徹深入者,應屬台灣大學黃俊傑特聘講座教授,他在1995年出版「戰後臺灣的轉型及其展望(正中書局)」,書中特別書寫「農復會在土地改革過程中的角色(頁118-123)」,他的結論為:

「綜上所述,農復會在1950年代臺灣土地改革事業中,所扮演基本上是指導性的角色,而不是實際的執行者。在土地改革推動過程中,牽涉各種利益衝突時,農復會請來的外國土地問題專家是「外籍兵團」,基本上只是發揮建言功能,農復會在利益衝突中則扮演滑潤的角色,並不能擁有最後的決策權。所以,整體而言,農復會在土地改革中所發揮的是「推動性的」(promotive),而不是「規範性的」(regulative)作用。」 (頁123)

行政院函請立法院審議「實施耕者有其田實施條例」草案。(行政院珍貴史料展示官網)
行政院函請立法院審議「實施耕者有其田實施條例」草案。(行政院珍貴史料展示官網)

第二、蔣介石在耕者有其田政策中所扮演的角色

依據徐實圃所述,耕者有其田政策的「最高政策」為:

「民國四十一年七月二十四日,是一個特具歷史性的不平凡的日子,在這天上午十時,我國的執政黨中國國民黨中央改造委員會,舉行第三七一次會議,專題討論扶植自耕農,貫澈耕者有其田之限田政策,由 蔣總裁親自主持。那天參加會議的,除中央改造委員張其昀、張道藩、古正綱、鄭彥棻、陳雪屏、胡健中、袁守謙、崔書琴、古鳳翔、曾虛白、蔣經國、蕭自誠、沈昌煥、郭澄、連震東等出席外,並特邀政府主管長官及地政專家等俞鴻鈞、羅家倫、唐縱、沈祖懋、李士英、蔣夢麟、黃季陸、吳國楨、蕭錚、沈宗瀚、湯惠蓀、鲍德徵、黃朝琴、李中襄、沈時可、任顯群等參加討論, 總裁於聽取各參加討論人員意見後,曾以明確的指示,希望此一政策能在四十二年一月一日實施,並希望臨時省議會在本次大會休會以前,完成提供意見的手續,不要拖到下次大會去研討。

總裁指示後,當即討論,并經決議,自四十二年一月一日起,實行限田政策,所有有關法令及其他準備事項,均應在本年內趕辦完成,其決議案全文為:

查扶植自耕農為實現 總理遺教耕者有其田之必要步驟,亦為本黨現階段重要政治主張。三年以來,臺灣實行三七五減租及公地放領,已著成效,應即於明年一月起,推行限田政策,責成本黨從政負責同志,將上項政策之執行,列為明年施政之中心,而黨的活動亦應於此為有效的配合,務期集中力量,貫澈實施,在明年一月開始實施前,一切必要準備工作,如扶植自耕農條例立法程序之完成,實物土地債券之發行,公營事業股票之讓售,對內對外宣傳之加強,農運幹部之訓練,以及對本黨民意機關代表同志之指導等,均應分別由主管單位積極進行,俾本黨所一貫主張之民生主義,得於最短期間獲得進一步之實現與成功。」(頁83-84)

另外,實施耕者有其田條例規定,「實施本條例的主管機關,中央為內政部,省為省政府民政廳地政局,縣(市)為縣(市)政府。」(大家有沒有很奇怪,怎麼不是省政府,而是省政府民政廳地政局?不知您是否有看過其他類似的立法例?地政局竟可凌駕於民政廳及省政府之上。)由於地政局局長為沈時可先生,因此我採納了沈時可先生的敘述,而當時最引發爭議者乃是共有出租耕地的徵收課題,立法委員對此有許多反對的聲浪。沈時可表示:

「關於耕者有其田法案的激烈爭議,為蔣中正總統所知,乃以國民黨總裁身分,邀集立法院委員會重要召集委員及有影響力的委員十餘人,中央黨部張其昀秘書長、行政院黃少谷秘書長、省政府主席吳國楨、財政廳長任顯群等會集一堂。蔣中正總裁蒞臨說明土地改革是總理孫中山先生遺教,對台灣建設之重要性,台灣實施三七五減租已收宏效是有目共睹,實施耕者有其田將有更進一步的建設成就,希望大家同心協力先完成法案,接著有李慶麐委員發言說明立法委員們的意見,認為共有土地不應一律徵收,其中尚有若干問題須加分類保留等理由。

接下來楊召集人寶琳委員及其餘委員均熱烈發言,內容大概一致。

沈時可奉命對於血親與擬制血親詳盡加以說明…..,民法有五年內消滅之明文規定,此非對耕者有其田而發,乃大陸法之精神所在,實應消滅。沈時可說耕者有其田已極複雜…..,政府所能做到的是使錯誤減少到最低限度,如此重大複雜的政策措施,完全沒有錯誤發生,不敢妄加斷言,但應竭盡所能,減少錯誤。蔣總裁點頭示意,贊許沈時可的報告,指示休息十五分鐘,由全體在座立法委員及農復會主席蔣夢麟、總統府秘書長王世杰等組織小組會,草擬第十條修正案文,指定沈時可擔任紀錄,在開會時提出報告。於是公推楊寶琳、李慶麐兩委員為召集人,在休息室開會,先交換意見,沈時可就各人所發表意見分送各位發言人認可後,再由召集人分別研究修改、謄清,經參加人一一簽名後交還召集人,這時有人來催說十五分鐘時間已超過,蔣總裁將要離開辦公室,請大家速往會議室,將紀錄呈送蔣總裁核閱,經總裁核閱後,問有無錯誤,召集人答說無錯誤,蔣總裁詢問大家有無意見,即宣佈本案修正如紀錄,大家鼓掌表示滿意而退。」 (頁47-49)

「耕地三七五減租條例」完成立法程序,立法院對原提草案之修正內容。(行政院珍貴史料展示官網)
「耕地三七五減租條例」完成立法程序,立法院對原提草案之修正內容。(行政院珍貴史料展示官網)

第三、地主在耕者有其田政策中所扮演的角色---地主是否有被尊重?

是否有尊重地主,我認為最為關鍵之處有二:

第一、即廖彥豪先生所提供表格中的「共有出租耕地處理方式」,因為這部分被徵收耕地的比率幾乎為所有被徵收耕地的70%。表格中明顯可見議會建議案為「刪除」,但是不論是「省府草案」、「內政部主審案」、或「行政院草案」皆是「全面徵收」,請問,這有尊重地主的意見嗎?

第二、乃是在於耕者有其田政策執行的行政程序是否為合法?這部分我要引用《立法院內政委員會》於1953年8月所發表的「內政考察團考察報告」,由於這本報告被蓋上「密」字,原來版本外界大多不得見(我曾找到一本孤本),幸好鄧文儀先生有將其收錄。內政委員會立法委員們特別提出「『執行』依據問題」!:

「本團此次考察結果,認為在執行方面,實有不少之偏差發生。

(一)基層執行幹部之訓練,均在細則公布前訓練完畢:查所謂基層幹部訓練,實包括各縣市地政科及地政事務所選送幹部由省主辦之訓練,及由縣市主辦之執行幹部鄉鎮區人員輔助人員村里人員等各項業務講習。其訓練或講習內容,自非側重理論,而係以實施耕者有其田各項法令及「工作須知」等(據臺東縣報告)如「計算征收放領須知」,「附帶征收須知」等(據苗栗新竹等縣報告)為主,其訓練時間,又均在細則公布以前。按細則為依法規定施行程序及詳細辦法之主要政令,細則既尚未公布,則其基層幹部訓練之實際內容,自己失卻正確之依據。

(二)設定耕地征收保留工作,亦在細則公布前辦理完畢:各縣市計算耕地征收保留分別予以處理設定之工作,均在細則公布前提早完成,已如前述。按是項計算設定工作,為經過實地複查後編造征收保留等項清冊之張本,實具有決定性之認定效力,非特關係人民權益,抑且影響政府威信及政策之推行。是項設定工作,在實際執行時,細則既未公布,則所謂「設定征收保留法令」自未包括本條例臺灣省施行細則在內。而有關耕地征收及保留之實際標準,何所依據,自亦發生問題。此一問題之發生,其性質已超出事務性或技術性之業務範圍,應在政策性之基本原則上,予以重視。

(三)老弱孤寡殘廢保留耕地之申請及核定,亦在細則公布前辦理完畢:關於各縣市規定老弱孤寡殘廢保留耕地之申請期間,已如前述。其核定工作,各縣市均係於受理申請後,隨時辦理。故申請案件均於細則公布前處理完畢。依本條例第八條第二項,對老弱孤寡殘廢之保留耕地,除規定以「藉土地維持生活」為唯一要件外,並無任何限制。但各縣市對於是項工作之執行,既未依據條例,而當時細則又未經公布,則其實際執行之依據,自亦頗有問題。

以上所述,皆為實施耕者有其田之根本問題,其影響所及,關係政策之推行,殊非淺鮮,以行政觀點而論,此種不當措施,將導致嚴重之後果;以法律觀點而論,則將發生責任問題。」(頁362-363)

我就先回應以上三點,我的回應純粹是來自於史料的記載,不參雜我的詮釋與評論,還請各位朋友參考。

參考書籍:

黃俊傑,1995,《戰後臺灣的轉型及其展望》,台北市:正中書局。

徐實圃,1964,《臺灣實施耕者有其田經緯》,作者自行發行。

沈時可等著、張力耕編教、內政部編印,2000,《臺灣土地改革文集》,台北市:內政部。

鄧文儀主編,1955,《臺灣實施耕者有其田紀實》,台北市:中央文物供應社。

*作者為政大教授,限期關心土地正義。著有《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》(遠足文化)

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