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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

部會坐擁5兆「小金庫」大開方便門 四大「土豪部會」超級大戶

經濟部擁有核廢料基金等能源基金、農委會有農業天然災害救助基金等,都是小金庫的大戶。(資料照,取自行政院原子能委員會、Google map/影像合成:風傳媒)

經濟部擁有核廢料基金等能源基金、農委會有農業天然災害救助基金等,都是小金庫的大戶。(資料照,取自行政院原子能委員會、Google map/影像合成:風傳媒)

由於近年政府財政赤字居高不下,行政部門年度經常門預算,動輒被主計部門要求「統刪」,各部會為了施政「彈性」,最近紛紛透過修法,增設行政法人與營業、非營業基金,幾乎已經到了部會「各擁小金庫」的地步,其中,最離譜的莫過於經濟部在《電業法》修正後,準備成立「電價穩定基金」,讓能源局除了石油基金、再生能源發展基金、能源研究發展基金、核廢料基金外,還將坐擁上百億小金庫,將來核廢料基金還將轉型行政法人,簡直到了無限增生的地步。

台灣政府機構營業與非營業基金氾濫,已經不是新聞,三次政黨輪替後,行政部門都曾經熬有介事地檢討營業與非營業基金的整併與存廢,2003年扁政府執政,當時為了配合預算改進作業,訂定《非營業特種基金設置、簡併、裁撤及預算編製共同性原則》,將石油基金、推廣貿易基金等並為經濟部特別收入基金;馬政府時代,行政院也通過《中央政府非營業特種基金設立及存續原則》,對於非營業基金疊床架屋的部分,希望能夠進行整併。

卡達遭鄰國封鎖邊境,但石油與天然氣輸送暫無大礙。(美聯社)
經濟部坐擁石油基金等,可以說擁有逾百億小金庫。(資料照,美聯社)

行政法人、非營業基金「彈性」 政治「魔戒」難抗拒

然而,不管藍綠誰執政,透過行政法人、非營業基金等方式推動政務的「彈性」作法,永遠都是政治人物難以抗拒的魔戒。

根據審計部統計,104年度中央政府非營業特種基金計有105個,其中包括作業基金80個、特別收入基金23個、債務基金1個、資本計畫基金1個。104年底,非營業基金持有現金7,096億元,固定資產1兆7,070 億元,負債2兆6,534億元;基金及基金餘額1兆8,858億元。

非營業特種基金105個 2015總收支規模5兆9087億餘元

根據審計部統計,從2011年至2015年,編製附屬單位預算的非營業特種基金均為105個,預算單位由96個增至109個,總收支規模由2011年度的4兆163億餘元,增加至2015年度的5兆9087億餘元,非營業特種基金數量與規模均不減反增。

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監察院在2016年下半年,曾經針對行政部門非營業基金氾濫問題,再度表達關切,當時的新聞稿特別指出,2015年「中央政府非營業特種基金設立及存續原則」通過後,主計總處於同年8月列出17個基金應研議整併或裁撤;但審計部發現,多數被主計總處點名的基金,僅由主管機關研議整併或裁撤,並未研訂具體作業期程。

監察院表示,部分非營業特種基金閒置資金龐大,光是故宮文物藝術發展基金及原住民族就業基金等二個基金,截至前一年度累積賸餘就達3.6億與14.4億元,每年解繳國庫金額甚低。

台北故宮博物院(風傳媒)
部分非營業特種基金閒置資金龐大,光是故宮文物藝術發展基金,截至前一年度累積賸餘就達3.6億元。(資料照,風傳媒)

農委會、經濟部、衛福部、交通部 絕對金額最具規模

事實上,在行政院力行「零基預算」,經常門預算每年統刪8-10%的今天,各部會非營業基金如同部會「小金庫」。就絕對金額而言,農委會、經濟部、衛福部、交通部可以說是「大戶」。

以農委會為例,農委會下轄特別收入基金,包括農業天然災害救助基金、漁業發展基金、漁產平準基金、農業發展基金、農業受進口損害救助基金、農村再生基金與林務發展及造林基金,農村再生與造林基金規模最大分別有240億元與39億元,最近為了降低台中工業區廠房增建,所涉及山坡地開發利用回饋金負擔過高問題,農委會特別同意改以實際利用面積課徵。

行政院水土保持局守護農村地景,推動農村再生,獲得IPSI 的肯定與歡迎,成為IPSI最新的成員。(圖/水土保持局提供)
農委會下轄特別收入基金,農村再生基金有240億元。(資料照,水土保持局提供)

經濟部下轄特別收入基金,包括推廣貿易基金與能源相關的石油基金、再生能源發展基金與能源研究發展基金,4個基金合計餘額,在2015年還有149.95億元,不過,民進黨政府執政後,因為綠能與空污防治相關費用,都改由上述基金支應,三個能源相關基金規模大幅縮水,今年底合計不到50億元。

除此之外,經濟部還有涉及核電廠停役後所需提存之核能發電後端營運基金,另外,中小企業處為扶助地方特色產業,也有地方產業發展基金。

衛福部特別基金數量多 不少來自民眾荷包

另外一個被外界詬病坐擁「小金庫」的,還有衛福部,根據主計總處統計,衛福部下轄特別收入基金數量極多,其基金收入來源,不少係來自於民眾荷包,包括來自於菸品健康捐的「菸害防制及衛生保健基金」,來自於公益彩券盈餘的「社會福利基金」,其他醫療發展基金、全民健保紓困基金、藥害救濟基金、預防接種受害救濟基金、疫苗基金、食安基金等。

台彩今年春節祭出加碼希望能夠吸引買氣,尤其大樂透被列為這次加碼的重點,過年期間每天都開獎。(林俊耀攝)
衛福部下轄的特別收入基金數量極多,像是公益彩券盈餘「社會福利基金」,不少係來自於民眾荷包。(資料照,林俊耀攝)

各部會的特別收入基金,即便是相關業務引發爭議,未來可能停辦,但對於相關部會來說,仍然有調節彈性運用的妙用,舉例來說,儘管先前研發替代役與產業替代役被外界批評為提供企業廉價勞工,內政部準備就替代役制度進行檢討之際,內政部研發替代役基金餘額,大約仍有10.98億元。教育部學產基金餘額更高達59.75億元,除了提供清寒學生獎助學金,目前主要業務剩下國有學產地的處分與活化。

特別收入基金太多 立法院難制衡

根據主計總處研究報告,行政部門特別收入基金濫設,容易產生以下流弊,首先,特別收入基金太多,立法機關對於政府支配各項業務之資源將失去均衡的控制。立法機關之核定經費,係根據支應該項業務之可用金額,而不是根據該項業務的需要金額。其次,政府在支應全盤服務需要上的調度,將受有限制,而使特別所入撥充受益的業務,管理反見鬆弛。基金管理寬嚴不一。

更麻煩的是,特別基金若太過浮濫,將導致財務的複雜性,使行政首長、立法機關、監察機關與一般公眾,均難以暸解。

非營業基金與行政法人的設置,讓行政部門預算透明度降低,民眾難以監督。但對執政者角度,如果能在公務預算之外,透過非營業基金與行政法人創造「彈性空間」,不管是藍綠由誰執政,都是難以抗拒的「方便門」,從民進黨政府重新執政後,所推動的相關修法,就可以看出端倪。

農業保險、毒品防制、都更信保基金…新基金不斷成立

從行政院本屆立院會期,優先推動30項優先法案來看,由農委會推動的《農業保險法》,研議成立「財團法人農業保險基金」,立委陳明文已加碼要求,將農業職災保險納入給付項目;行政院院會8日通過文化部《文創產業發展法》修正案,授權文化部成立「行政法人文化內容策進院」。

另外,法務部推動的《毒品犯罪防制條例》,也將成立毒品防制基金。教育部將推動的《私立大學轉型退場條例》,其中包括授權成立50億元轉型退場基金。內政部推動的《都更條例》修法,也授權內政部成立「都更信保基金」。衛福部食藥署目前審查藥品、醫療器材的醫藥品查驗中心,也將修法轉型為行政法人,如果加上核廢料基金也在爭取行政法人化,台灣政府部門的「外掛」組織,可以說是無限增生。

美國FDA日前核准了全球首批3D列印藥丸。(取自推特)
衛福部食藥署目前審查藥品、醫療器材的醫藥品查驗中心,也將修法轉型為行政法人。(資料照,取自推特)

除此之外,檢視先前立院會期通過的法令,更可以發現非營業基金、行政法人,儼然已經成為各部會爭相推動項目,去年通過的《原住民族語言發展法》,第27條規定設置原住民族語言研究發展基金會,客家基本法則授權成立「財團法人客家公共傳播基金會」,目的只是為了辦理客家電視與客家廣播,和同為公共廣播的公視基金會,已經是一個獨立於文化部運作的財團法人。

然而,上述不斷增生的行政法人與非營業基金,有不少與現行組織明顯疊床架屋,以文化部研議成立的行政法人文化策進院為例,其扶助獎勵之文創產業,和文化部下轄的國藝會、國家電影中心等,其實有高度重疊,國藝會在文建會時代,政府訂定《國家文化藝術基金會設置條例》,捐助60億元作為本金,並且獲得民間企業捐助,去年底立法院才修正《國藝會設置條例》,將政府編列預算之捐贈列為收入來源。

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