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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

劉昌坪專欄:國家強徵私人土地,豈僅是發放補償費如此簡單

民團凱道抗議土地徵收反迫遷,圖為高雄果菜市場自救會會長吳富雄。(曾原信攝)

民團凱道抗議土地徵收反迫遷,圖為高雄果菜市場自救會會長吳富雄。(曾原信攝)

司法院大法官日前作成釋字763號解釋,對於人民的財產權,特別是土地所有權的保障,建構了過去所未闡釋的憲法上重要基本原則,充分展現大法官對於人權保障的重視,令人敬佩,亦值得高度肯定。依據本號解釋,土地徵收後,如未依照核准計畫之目的或期限使用,徵收即喪失正當性,人民因公共利益而忍受特別犧牲的原因亦已不存在,原土地所有權人原則上得申請收回其被徵收之土地,以保障其權益。此項收回權,係憲法財產權保障之延伸。為確保收回權之實現,國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。

所謂的「程序保障義務」,本號解釋明確指出,需用土地人依法取得被徵收土地所有權後,是否有不再需要使用被徵收土地,或逾期不使用而無徵收必要之情形,在一般情形下,並非原土地所有權人可以立即知悉及掌握。基於憲法要求的正當行政程序,主管機關應自徵收完成時起一定期限內,定期通知原土地所有權人,使其適時知悉被徵收土地的後續使用情形;如果不能個別通知者,即應依法公告,使人民得及時申請收回土地。

2016-09-05-民團凱道抗議土地徵收反迫遷-曾原信攝
民團凱道抗議土地徵收反迫遷。(資料照,曾原信攝)

根據本號解釋意旨,國家所負的告知義務乃是正當行政程序之一環。不過,大法官又在解釋理由書中提到,「土地徵收完成後,是否亦有正當程序之適用,則須視徵收完成後,原土地所有權人是否仍能主張憲法財產權之保障而定」,此段文字的意思似乎是將徵收後的「正當程序」,與人民的「財產權」是否仍受憲法保障相連結。但是,此處所稱的財產權,意義究竟為何?如果指的是土地徵收的財產上「補償」,似乎並無必要,因為大法官之前即已在解釋中明確指出:「有徵收即有補償,補償之發給與徵收土地核准處分之效力間,具有不可分之一體性」,因此學界及實務咸認:(一)「土地徵收必須給予補償」;(二)「補償必須合理相當」;(三)「補償費應儘速發給,否則徵收土地核准案即應失其效力」(參見釋字516號、579號、652號解釋)。

此段文字另一種可能的解釋,則是將財產權與本號解釋的核心,也就是人民對於被徵收土地的「收回權」相連結。此種解釋不僅與本號解釋的聲請原因案件所涉及的事實相契合,亦與解釋文中所稱,收回權係憲法財產權保障之延伸相符,似屬合理之解釋方式。但是,在此段文字之後,大法官又緊接著表示:「土地徵收後,國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務,以貫徹徵收必要性之嚴格要求,且需用土地人應於一定期限內,依照核准計畫實行使用,以防止徵收權之濫用」,如果把前、後兩段文字合併觀察,再加上大法官明確指出,主管機關應自徵收完成時起一定期限內,定期通知原土地所有權人,所使用的文字乃是「徵收完成時起」,而所謂的「一定期限內定期通知」,亦未以已發生法定收回權為條件,且進一步參考羅昌發大法官之協同意見書,或許可從另一個角度來思考此一問題。

2016-09-05-民團凱道抗議土地徵收反迫遷-全台迫遷受災戶集結-曾原信攝
民團凱道抗議土地徵收反迫遷-全台迫遷受災戶集結(資料照,曾原信攝)

根據羅昌發大法官的意見可知,國家「定期主動使原土地所有權人知悉土地使用情形」之義務,應於徵收後「當然發生」,而非繫於嗣後人民有無收回權的不確定因素。換言之,國家使原土地所有權人適時知悉其被徵收土地之後續使用情形,為「無條件之義務」,無須(也不宜)與人民之收回權連結。此一見解的理由在於,如果是在有收回權的案件中,國家定期主動使人民知悉土地使用情形,可有助於人民發現其有行使收回權的條件;但是,即使是在沒有收回權的情形下,國家的定期主動通知義務,也可以讓人民從事公益監督,以督促機關確實依照徵收計畫使用。此一見解除保障人民的收回權外,更能呼應國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務,以貫徹徵收必要性之嚴格要求,並防止徵收權之濫用。

誠如本號解釋所言,徵收人民土地乃係對人民財產權最嚴重的侵害手段,基於憲法正當程序之要求,國家應踐行最嚴謹之程序。本號解釋的聲請案件雖然係涉及收回權的程序保障,但考量土地徵收亦可能同時侵害人民的居住遷徙自由,人民的傷害感受往往最深,因此,倘若立法者於修法時,將土地徵後的正當行政程序適用範圍(定期主動通知義務),適用於區段徵收以外的一般土地徵收案件,而非僅限於有收回權之情形,當可使土地徵收的整體制度更為周全,更能徹底貫徹徵收必要性之嚴格要求,防止人民財產權因徵收權濫用而遭受不當侵害。

*作者為理律法律事務所律師

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