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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

林建山專欄:環評超級否決權碎斷經濟根留臺灣夢

環評超級否決權對經濟與投資影響甚鉅,圖為環保署環評大會審查環評案。(資料照片)

環評超級否決權對經濟與投資影響甚鉅,圖為環保署環評大會審查環評案。(資料照片)

工商產業經濟的根留臺灣夢,遭民粹環評機制橫加碎斷、破毀,是國內外企業家與投資人在過去這三十年來,心中一直無法消解的極痛;即使歷經過兩大回合政黨輪替,民粹環評機制的超級否決權,還是傷害臺灣經濟發展患痛腫瘤之首。

企業投資營運的超級機構大障礙

國際級專業智庫機構的追蹤研究認為,肇致廿年臺灣「悶」經濟的關鍵變數,正是環保與勞動法制所構成的「超級機構大障礙(superior institutional barriers)」,這兩大機構障礙,高強度摧毀了臺灣營商環境條件,阻卻了新生投資營運機遇,也嚇跑了絕大部分處於朝陽階段產業或最有永續成長發展的既在投資營運企業,例多不得不含淚(或飲恨?)外移他遷,另謀可永續發展機遇。國際智庫機構咸認,這兩大「剛性負向機構障礙」,恰恰就像是來自於太空的亂流隕石,根本砸碎了臺灣前瞻投資營運夢幻願景。

由於環評機制與勞動基準法制,這兩大摧毀敗壞臺灣投資營商環境條件的元兇禍首,都與工商產業經濟部門的界面關係,最廣最深,傷害企業家精神與內外人投資意願也最嚴重;整個臺灣經濟社會,以及執政黨當局,都絕對不能等閒視之。

全國企業家領袖高峰聚合機構中華民國全國工業總會《工業團體領袖會議》,在2018年6月5日舉行面對面座談對話論壇,邀集環保署署長李應元,副署長廖順貴率一級主管所有處長級高官到會政策說明並備詢對話。

本次論壇會議,事前總共設定了工業團體領袖所最關注的52個重大議題,以空汙法規標準提高,罰則加重的問題,合占32個議題為最多,也正是目前爭議性極大的工商業難題。但是,這當中最受關注難解的根本且重大議題,則聚焦在影響界面廣深的高度民粹化環評機制。

民粹環評機制橫行臺灣社會三十年

臺灣企業家領袖普遍深切認為:過去三十幾年來橫行臺灣社會的民粹環評機制,的確已事實成為一項舉世鮮有「誤國最深的一種機構障礙(institutional barrier)」,正是肇致今天整個國家社會營商環境條件,嚴重劣化、惡質化,全面性淪喪臺灣經濟吸引力以及對外全球競爭力的罪魁禍首。

已經施行近半個世紀的臺灣環評機制,漸進肇致對營商環境條件的劣壞與破毀,主要出在兩個機制設計嚴重瑕疵:一是環評機制的運作規制重點完全集中在行政投入階段(entry)的事前預防攔鍘,極少著力於營運過成階段(process)及出局階段(exit)的事中審計與事後究責救濟;另一則是環評機制「超級否決權」功能地位,對於臺灣經濟社會發展成長機會的莫大殺傷力與摧毀力。

過度擴張事前預防審查機制範疇

在現行環評機制運作之下,所謂事前預防審查,主要所聚焦針對的是,幾乎所有「新生投資開發案件」,乃至擴及到「增資擴展」所可能涉及到的「廠場新設」或「生產線的增置」或「新裝備的增置」,都必須要納入「一階段環評」,乃至於更被要求必須「二階段環評」或「三階段大環評」的層層重兵侍候之「嚴審嚴察」。

事前預防性環評機制,對於臺灣企業廠商「新生投資開發」或者是「增資擴展」,所必須的「在建改善更新」及「增置性投資開發」所施傷害性或破壞性「攔鍘」,並非是完全基於「生產線過程外漏」乃至於「末端排放汙染的擴散」的危害程度,用以作為「攔鍘」的準據,反而更多時間/狀況,都係針對廠商企業的「生產動線配置佈局方法」、「流程科技採擇使用狀況」,乃至其事實具有高度智慧財產權或使用專利/授權的「專屬使用」事項,進行干涉性/干預性的評價與魯莽之裁斷;甚至於,對化工類項之廠場所使用的產品配方成份,或過程助劑配方構成與成份,也都「自以為實務專精地」納入為環評機制的內含評價評分重點。

環評委員會裁決可凌駕「主管部會」權責之漫天荒謬

然則,這些「專屬使用」的實務專精事項,在未來實際運作之後,是否會恰恰如同某一強勢環評委員個人偏執專業的推計結果一樣,真正可能具有嚴重肇致汙染的外溢性或擴散性之「大危害」存在?往往是頗有可爭議或商榷餘地的。

然則,每一環評機制之實施運作,但凡在個別或少數委員的「不斷疑慮」之下,整個受環評審議之案件,其遭到延宕/擱置或否決,就可能是必然命運。

這種完全超級否決權,在現行體制之下,是各「臨時編組形成的環評委員會」的絕對決斷結果,必然可以凌駕在各個產業類項的「主管部會」權責能力之上的,當然也可以凌駕在「環保署署長」的權責能力之上。

臺灣式環評「超級否決權」之被受國內外產企業的共同詬病,主要在兩個要點:一是主管部會首長決策權遭到完全架空,一是委員會委員「免責卻擁超級大權」。

環視全世界包括美國在內的先進國家,其政府所屬環保機關的環評狀況與結論,例僅作為投資開發案件屬性之主管部會機關「重大參考」,頂多作為主政機關最終決策的「輔助(佐)機制」,並沒有像臺灣這般坐擁「絕對否決權」在手之狀況。

特別是所有先進國家政府對於任何重大投資開發案件的環評審議裁決或決斷,當然是屬於「負最終政治責任的主管機關首長」之無可旁貸基本權責;這與臺灣現行運作狀況,完全不同。

支領二千元出席費的委員可以擁有超級否決權

最荒謬的是,在臺灣的環評機制運作之權力架構,真正擁有「最終否決權」的,既不在投資開發案的主政部會機關,也不在「屬於首長制」的環保署署長手上,而是在於「每次環評審查會議支領新台幣二千元正出席費」的環評委員手中。

在早期環評機制運作的更大不合理,是其委員會乃採取「共識決」的裁決方式,等同於是,任何一位各別環評委員都掌握有獨一無二「生殺予奪大權」的否決權,祇要一夫當關,即可萬夫莫敵。所幸到了連戰內閣時代,乃透過行政院長之裁決,使環評委員會運作,以「多數決」方式取代舊有「幾乎已淪為獨裁專斷的共識決」;在那個年代,算是讓比較合理的環評機制運作,向前邁進了一大步。

但是,直到今天,臺灣社會發展的「環評否決權」仍然留置在「委員會」手上,根本不在主管部會首長或環保主政機關首長的環保署長手上,當然就要繼續成為,全世界所有先進國家社會的一大怪異「政府權運作」奇觀。

回歸「產業別主管機關首長」拍板決策

在今天,這種環評委員會擁有「絕對超級否決權」卻無須為國家經濟頹退敗壞,承擔任何責任的奇特怪異態勢現象,應該是必須要作一徹底結構性變革的時候了;2018年6月5日企業領袖與環保署長面對面論壇所關注、所寄望的,無非就是希望能夠讓國家環評機制的最終裁奪決策權,像其他所有先進國家社會一般樣,真正回到「產業別主管機關首長」手上;特別是應該參照先進國家社會機制作法,讓所有環評委員會的結論建議,祇能作為業務主管部會之決策參考,對於政府公共部門及所有民間產業機構所提議的任何投資開發建設案件之「最終否決權」,應該全權歸屬於主管部會首長,其決策成敗政治責任,亦應由主管部會首長承擔,毋庸再繼續淪入於「每一次出席審查會議支領新台幣二千元整」的委員來掌握與承擔,當然也不應該由非專業業務主管的環保署署長來獨家掌控與空頭承擔。

環評機制審議決斷期程應有規律節制

直到今天的臺灣環評機制運作,尤其是對新興投資開發案件審議決斷期程時間,竟然還是毫無強制性規律節制,最是延宕錯失了在臺灣所有工業投資營運機遇。

依循慣例,在臺灣進入環評審議案件,鮮少能在幾星期或幾個月獲致環評結論;直到今天,仍有若干所謂「重大投資案件」(包括民間投資級政府公共投資案件),猶然看得到延宕不決時間已然超過十年以上案例,最讓國內外投資人無法忍受。

尤其是民間產業投資開發案件,環評機制運作延宕的時間一旦超過一年以上,則其所預定投資開發的產業/產品市場機遇,乃至全世界競爭態勢,早已改觀,此其時,環評機制運作之再予任何駁回或通過之決定,對於原本計畫投營運廠商,已完全喪失提案初衷指望與願景,投資不投資或營運不營運,再無任何現實意義,最終,祇能拿著政府核准公文,直接落跑到他國他方覓逐新機會新事業方向了。

六個月未完成審議者一律視同「已經通過」環評

根據美國聯邦普查局(Census Bureau)最新調查研究報告發現,自從2000年全球邁入知識經濟時代,美國經濟產業總體平均壽年(general industrial life cycle),已從1990年代的7到10年,急遽縮短為3.5年,也就是說,任何一種新興行業或職業,從其新生崛興直到衰退死亡的壽命週期時間平均值祇有3.5年,這表示有些新興科技產業類項的壽年周期,也許根本連一年都不到。

這種類項之經濟產業,特別是今天時興的數位經濟或互聯網經濟產業,倘若要來臺灣申請投資設廠營運,則依臺灣的慣例作法,早就要在完成環評審議期程中,根本「死亡」翹翹,屍骨無存了,則再在此一時刻取得臺灣的投資產銷營運證照,其實早已不存在任何意義。

因此,跨國經濟智庫機構乃直言建議環保署,可否在最近新修訂的環評法中,專款明確訂定,不論是一階段環評或兩階段環評,其合併計算最長審議裁決時間,應加明確訂定如此法律條款:「任何環評的總程序期程,最長以六個月為上限。

亦即,明訂每一送審案件之審查結論與最終裁判時間,不得超過六個日曆月,凡是超過六個月審議期者,一律視為「已然自動生效通過」,以大幅度改善現行環評機制之效能與效率,以真正福國利民。

讓臺灣經濟投資開發意願「風華再現」

如此參考美國聯邦基本法規之「審議時間限縮性」機制設計,一方面固可給予任何在台或來台投資營運之國內外投資廠商,都可以及時作好「持續放膽前進」或「立馬決定放棄」戰略,可節省莫大的社會成本及廠商企業「不確定等待成本」;另一方面,則能給予每一個臨時編組的環評委員會,都產生強烈「同理心」壓力,以便更有效能,也更有效率地,及時完成環評作業,同時給「首長制」環保署長必須及時作出有魄力決策的壓力,不再對民間投資開發案視同「事不關己的兒戲」,而濫予輕忽無視,更能政府行政機關都能有效發揮真正「人本治國」精神。

但不知如此期待與最終願景,就是要待何時何年乃能成真實現?

事實上,也必須如此,才可能臺灣經濟投資開發意願與風潮及早「風華再現」!

*作者為財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長

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