呂紹煒專欄:吳音寧能不赴議會嗎?看開想通,這就是問責制!

2018-06-27 06:20

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吳音寧可能不赴議會嗎?看開想通,這就是問責制!。(方炳超攝)

吳音寧可能不赴議會嗎?看開想通,這就是問責制!。(方炳超攝)

北農總經理吳音寧日前在臉書說出「回歸法規」,外界解讀為她「不願再赴議會備詢」。如果這是一個各方可接受的作法並形成慣例,會有非常多公營事業對她感激涕零。但問題是:可能嗎?這樣就真能「回歸公司治理」嗎?該有的「問責機制」呢?

回歸公司治理還是當媽寶?

吳音寧上周在臉書指出,北農從股權結構看,「行政院農業委員會22.76%、台北市政府22.76%,各級農會24.81%、農產品運販商等20.19%、青果運銷合作社9.48%。」她引用法條說,依法市府持股未過半的事業,「其總經理或董事長如係本府股權代表,經市議會邀請應列席報告;如二者均非市政府股權代表,由市政府指派股權代表一人列席報告。」

外界認為其以此明志,表明不再到議會備詢,而此說法亦被農會總幹事、也是北農董事的張永成譏為「媽寶」。

不談媽寶不媽寶,吳音寧的說法未必無理,市府持有2成多股權,就要董事長、總經理都到議會,站在企業的定位、公司治理等來看,道理似乎並不大。但其實類似的案例不少,「委屈」者又何止吳音寧?中央更是有多家上市掛牌的「民營公司」,董事長都要到立法院排排站,接受立委質詢、怒罵。

到立院的公營企業政府持股多只有2成上下

被一般社會大眾視為「公營」行庫的金融機構,除了台銀、土銀仍是政府持有近100%的股權外,其餘所謂的公營行庫,其實政府持股都已低─如財政部對彰銀持有只有12%多,即使加計其它行庫、政府基金的持股也只是2成多;財政部持有一銀金控股權比例亦不到12%,加計其它行庫持股後比重才超過2成。

其餘大家耳熟能詳的「公營企業」情況亦差不多─華航當然是大家心中代表國家的「國有航空」,但政府持股不到1成;一直被視為公營事業經營績效最佳典範的中鋼,其實政府持股只有2成;中華電信的政府持股比重較高,在4成左右。

依照法律規定,政府持股低於50%,就不再是法律定義下的公營企業,所以這些企業都可視為民營企業,甚至其中大部份企業都已完成掛牌上市,民股(包括散戶、法人、外資)持有比重遠遠高於政府。但實際上,這些企業都是政府掌握,有些是官股董事過半,當然是經營權一把抓;有些雖未過半,但董事長、總經理還是由政府指派或與大股東協調決定。

重點不在持股比例,在實質控制權

簡單的說就是:政府對這些「民營企業」有實質控制權。因為有實質控制權,這些「民營公司」的董事長,幾乎都難躲立法院質詢。以此來看北農,政府對北農的實質掌握是毫無疑問,董總人選、經營方向,政府決定、管得著;正常或真正的民營公司,經營階層向董事會報告負責,董事會還要面對股東會;但北農真正的「報告對象」不是股東會,而是上級政府單位(北市府、農委會)。

也因此縱然北市府、農委會對北農持股各有2成多,政府持股不過半;但基於政府對北農的實質控制權,北農仍難拒絕民意機關監督;北農的董總如果不上市議會,也要去立法院─只要立院有要求,因為中央與市府同樣持股2成多,甚至如果考慮到農委會對其它股權掌握者─如農會、青果運銷合作社等之影響,中央的掌控能力恐怕猶在市府之上哩。

政治任命總該有問責機制吧!

正面看這算是一種「問責機制」,那些經過「政治任命」的北農董總,總有需要面對負責的對象吧?中性看這就是「政治」,當然,負面來講就是民代要讓自己能監督的範圍越廣越好,而政府首長(不論市府或農委會),寧可把企業董總推到第一線,也不願自己為其受過擋子彈;這就如中央官股管理者財政部,不可能拒絕讓立院找公股行庫來立法院,由財政部自己「一夫當關」替所有行庫面對立法院。

但無論如何,如果民代機關有要求,北農都難拒絕,重點不在市府持股是5成還是2成,重點在實質控制權。政府對台積電也有6%多的持股,擁有一席董事代表,但不具有實質控制能力,立法院可不敢要台積電張忠謀去立院,讓立委訓話哩。

或許換個角度想,那些需要去民意機關備詢、接受民代有理無理訓斥質詢的董總們,可以心理平衡一點。那些出任政府實質掌控企業的董總者,其權利來源其實就是來自政府任命,而政府(不論中央或地方)都要接受民代監督,這是基本的「問責制」─而且可能同時包括企業問責與政治問責的成份在內,為此而要到立院、議會,算是份所當為亦不該有怨。

或許,吳音寧也可再想想,如果北農不是一家政府實質掌控的公司,而是純粹的民營企業,她即使再得農委會長官賞識支持,有沒有可能出任北農總經理,「為農民作一些事」?有那個獲利導向的純民營企業,會花幾百萬年薪,請來毫無經驗者擔任總經理?

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