新新聞》中國施壓改名 台灣如何尋國際救濟?

2018-06-29 18:00

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中國民航局致函各大航空公司,要求將台灣標註為中國台灣,我方不排除提起國際仲裁。(新新聞資料照)

中國民航局致函各大航空公司,要求將台灣標註為中國台灣,我方不排除提起國際仲裁。(新新聞資料照)

中國民航局致函各大航空公司,要求將台灣標註為中國台灣。對此,美國總統川普(Donald Trump)曾表示,此乃歐威爾式之胡扯(Orwellian Nonsense)。國安會秘書長李大維則表示,不排除提起國際仲裁。

中國藉由其市場力量遂行政治目的已非個案。在劉曉波獲得諾貝爾獎、美國在南韓部署薩德(THAAD)飛彈系統、日本與中國就釣魚台問題產生糾紛,中國即曾對挪威、南韓與日本進行經濟報復。

在台灣議題上,中國動輒以市場力量要求私人公司道歉更正,此項議題的原型是國際標準組織ISO 3166-1命名系統,台灣曾對國際標準組織(ISO)在瑞士提起訴訟無功。就航空公司將台灣標示為中國台灣部分,計有三種不同取向,實效與難度各別。李大維雖有提起國際仲裁之議,但涉及外交與法律的精密計算,如何執行?

台灣名稱問題的原型:ISO標準

台灣在聯合國系統以及多數商業交往中,被列為Taiwan, Province of China(台灣,中國的一省),此項根源為ISO在三一六六號標準上,對於台灣的命名,ISO對此命名表示,乃係根據聯合國二七五八號決議而為。對於此一命名,台灣以中華民國名義曾在瑞士日內瓦法院對ISO提起訴訟,雖然初審認定台灣具有法人格,但在上訴審時,即被認為台灣的目的在於尋求外交承認,並非涉及私法問題,因此本案不屬於民事法院管轄,而駁回台灣的訴訟。

由於ISO的命名方式涉及高度政治敏感議題,不少企業在命名上加以修正,使用Taiwan字眼,而將Province of China去掉。中國民航局發函各大航空公司,產生的修改是,將在台灣之後加中國,因此成為Taiwan, CN。此項命名方式,意味了台灣是中國的一部分,此項做法可以視為中國對於台灣地位的第二道戰線,除了在正式外交關係上孤立台灣,在私部門中,藉由對於企業的壓力,改變與企業來往的個人對於台灣地位的印象。長久以往,外國人將接受台灣乃中國一部分的看法。

台灣可採取的三種訴訟途徑

台灣若欲針對中國的行為提起救濟,共有三種可能性:個人對於各國航空公司的改名行為在內國法院提起訴訟、外國航空公司的母國對於中國在世界貿易組織(WTO),以及台灣對於中國的行為在WTO提起救濟。

就後兩者而言,可能的管道有:在總理事會(General Council)或服務貿易理事會(GATS Council)表示關切,或是在爭端解決機制下提起訴訟。在實務上,挪威與南韓是在服務貿易理事會與貨品貿易理事會(GATT Council)表示關切,日本對於中國稀土出口管制,則是在爭端解決機制提出訴訟。

就內國訴訟而言,這是個人對於航空公司的訴訟,可能由外僑或台灣當地團體提出,此項訴訟最為可行,但最無實效。個人對於此項改名措施,可能輕易以不具當事人適格(standing)或無權利保護必要遭駁回。因為個人很難證明此項改名行為對其權利有具體侵害。因此訴訟若操作不慎,將成為笑話。

台灣在WTO對中國提起非違反之訴,是宣稱自外於中國的最佳體現。(翻攝自WTO Twitter)
台灣在WTO對中國提起非違反之訴,是宣稱自外於中國的最佳體現。(翻攝自WTO Twitter)

就第二種途徑而言,因為受影響者是外國航空公司,其母國自有權對此行為請求救濟。雖然在服務貿易架構下,另訂有航空運輸服務附件(Annex on air transport services),但該附件第三條明白規定航空器的維修、航空服務的銷售以及電腦訂位系統服務仍有服務貿易總協定的適用。因此,中國威脅阻絕外國航空公司的銷售,仍有WTO規範適用。

提起的方式有兩種可能:從外交或政治途徑而言,在總理事會或服務貿易理事會表示關切;就法律途徑而言,中國民航局的函文以及若不更名則將禁止市場進入的威脅,可以認為是爭端解決規則與程序瞭解書(DSU)的措施(measure),因此可在爭端解決程序下提起訴訟。

此途徑是解決此一問題的最佳方式,因為受影響的乃是外國航空公司,由其母國提起救濟,名正言順,同時可避免兩岸正面對決的政治爭議。然而,此項途徑繫諸於人而非操之在己。外國若願意提起救濟,對台灣而言,是極大的外交勝利,因為若外國對台灣之後加註中國表示關切,即意味對於一中政策的懷疑或鬆動。

WTO救濟具高度政治敏感

第三種方式,則是台灣對於中國在WTO下提起救濟,可能方式有一樣兩種:第一種仍然是外交或政治上的關切。不過,台灣與中國間的關係向來是WTO的敏感議題之一,在WTO秘書處的通訊錄上,台灣代表團如何稱呼即曾爆發相當大的爭議。

第二種方式是法律途徑,台灣對於中國的措施提起訴訟。除了前述如何特定化措施之外,台灣基於何利益受到影響而提起訴訟,將是一項可能爭議。

在EC-Bananas一案中,美國因歐盟措施影響南美香蕉進口優惠,向歐盟提起訴訟,上訴機構(Appellate Body)對於當事人適格做了寬鬆解釋。上訴機構指出:DSU並未規定會員須具備何法律利益,方得以提起設立小組的請求。上訴機構認為,會員將自己決定小組的設立,對於爭端的解決是否有所助益(fruitful)。

其次,除了違反之訴(violation complaint)外,WTO另設計一個特殊的訴訟制度──非違反之訴(non-violation complaint)。即使一會員未違反WTO義務,但使得另一會員的權利受到減損,受影響的會員亦得提起訴訟。因此,上述兩個訴訟途徑,對台灣並無特別困難之處。然而,此項訴訟的提出,將具有高度政治意涵。

首先,中國最不想見到的就是,在國際法庭與台灣平起平坐,原被告的並列,意味台灣自外於中國之主權。從國際法學者克勞福(James Crawford)的角度來說,台灣對於中國提起訴訟,可以說是台灣宣稱自外於中國的最佳體現。因此,政治後座力無窮。當然,訴訟乃是談判的一個籌碼,訴訟過程中,兩造可以達成和解,以兩造合意的方式解決爭端。

中台皆可接受的可能方案為何?

也因此或許有第三種可能的方式,亦即藉由欲提出訴訟取得談判的可能性。在這個前提下,我們要思考的是:中國可以接受,而台灣也可以接受的可能方案為何?當然,台灣之後加註中國,台灣不能接受。但若是英國布克獎(Man Booker Prize)的解決方式呢?布克獎經徵詢英國外交部後,認為台灣適合的名稱為台灣,但是在國家以及領土(country/territory)並列的情況下,而此項命名不具有主權意涵。我們不確定中國是否可以接受,但是我們台灣自己呢?而最根本要思考的問題是:我們所持有的護照上寫著Republic of China加註Taiwan,這跟Taiwan, CN的差別在哪裡?

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