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香蕉過剩讓「天然災害現金救助」現原形 農委會「農業保險」真能解套?

農委會希望農業保險上路後,縮小農業天然災害現金救助的金額,逐步取代「天然災害現金救助」制度,然而其功能性遭各界質疑。(資料照,王繼維提供)

農委會希望農業保險上路後,縮小農業天然災害現金救助的金額,逐步取代「天然災害現金救助」制度,然而其功能性遭各界質疑。(資料照,王繼維提供)

連續2年,台灣香蕉價格崩盤,讓台灣農產品產銷失衡問題,再度現出原形,農委會的存在意義似乎只剩下,天災時發放現金救助,生產過剩時啟動公糧收購與耕鋤二項。近年極端氣候頻仍,農委會在2016年發放現金救助金額,已經衝上98億元,政府未來花在產銷失衡補助的預算,恐怕只會多不會少,然而,農委會要推動《農業保險法》,成立專責財團法人推動農作物政策保險,政院內部卻有諸多雜音,農業保險真的能夠逐步取代,長期被政治綁樁的「天然災害現金救助」制度嗎?

救助金額僅農損25% 藍綠都不滿

台灣天然災害現金救助制度,實施20多年,由於救助金額僅佔農業損失的25%,藍綠陣營對這項制度都不滿意。國民黨立委張麗善去年批評,「農業天然災害救助額度」過去20多年不動如山,相較於基本工資由1萬1040元調升至22,000元,農委會所提供的現金救助卻不到作物生產成本的2成,連復耕的費用都不夠,簡直叫農民血本無歸。

農委會副主委陳吉仲表示,如果以10年為周期,台灣在1990-2000年的農業災損每年約50億元,2000-2010年每年提升到50-100億元,2010年以後平均農業災損金額,已站上100億元以上,2016年因為霸王級寒流與颱風侵襲,當年度災損更達383億元,政府支付的天然災害現金救助金額,高達98億元。

根據農委會統計,政府支付天然災害現金救助金額,每年平均約45億元,尷尬的是,農委會每年編列現金救助預算僅10億元,剩下的35億元,全部靠政府第二預備金支應。

農委會副主委陳吉仲(陳明仁攝)
農委會副主委陳吉仲表示,2010年以後平均農業災損金額,已站上100億元以上。(資料照,陳明仁攝)

「政府每年45億現金救助,對台灣農產品供需產生極大扭曲」

農業天然災害救助,每年45億元的現金救助,對於台灣農產品供需產生極大的扭曲,以香蕉為例,今年香蕉價格崩盤,部分原因就是屏東部分蕉農,不使用健康種苗種植香蕉,期待颱風季節領取7萬5000元現金災害救助的「套利」行為,政府的補助反而助長了市場供需失衡。

有鑒於天然災害現金救助制度問題叢生,民進黨執政後,農委會即依據總統蔡英文競選期間的「農業白皮書」,推動農作物保險制度,在前行政院長林全裁示下,規劃成立一個規模50億元的獨立財團法人。

20180621-總統蔡英文21日針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)
民進黨執政後,農委會即依據總統蔡英文競選期間的「農業白皮書」,推動農作物保險制度。(資料照,顏麟宇攝)

根據農委會的規劃,農委會希望農業保險上路後,逐步縮小農業天然災害現金救助的金額,政府支付農業保險加救助的金額,第一年編列40.97億元,之後隨著農民參加農業保險的規模逐漸擴大,天然災害現金救助逐漸退場,第15年政府與農民平均每年的保費支出,各為21.62億元,農業保險加現金救助所提供保障金額可望達729.89億元。

「台灣農產品品項繁雜,第15年僅20%保險覆蓋率」

根據農委會精算,農委會分二年提撥「農業保險基金」50億元,作為初期開辦費用,如果以過去15年的平均災損規模估算,未來15年若制度運作穩定,該基金第15年仍可維持35.08億元的餘額。

負責規劃農業保險的陳吉仲,二年前曾經表示,日本和台灣一樣每年面臨天災威脅,但日本政府每年補助農作物保險180億元,就能達到6成保險覆蓋率,台灣只要花60億元,就能達到農民收入穩定目標。然而,台灣因為農產品的品項繁雜,農委會的農業保險未來即便上路,第15年可保農業產值的保險覆蓋率,也只有20%左右。

不過,農委會成立「財團法人農業保險基金」,過去一段時間,在行政院團隊內曾出現不同聲音。據了解,由於農委會下轄獨立財團法人,已經是各部會之冠,除了公務預算之外,還有「農業發展基金」、「農產品受進口損害救助基金」(簡稱農損基金)與「農村再生基金」,都是財主單位眼中的部會「小金庫」,現在農委會為了辦理農作物政策保險,還準備另外成立「農業保險基金」,其功能性再度被質疑。

「農業保險費,可能提高政府負擔比率」

據了解,農委會在推動《農業保險法》立法,為50億元「財團法人農業保險基金」取得法源依據過程,行政院內部曾質疑專責單位成立的必要性,首先,《農發條例》第58條已經提供農委會辦理農業保險之法源依據,《農業保險法》立法似無迫切需要。

其次,《農業保險法》準備要求特定農產品強制投保規定,行政部門也擔心引起反彈,尤其是農委會這段期間試辦的幾項農作物保險,包括高接梨、石斑魚等,部分立委也曾質疑,該保單所訂定的災損比率。

國民黨立委江啟臣曾質疑農委會,農業保險「做真的,還假的?」他說,他東勢選區有推出高接梨政策保險,2016年試辦後,2400公頃耕種面積實際投保面積僅1.5%,根據《農業天然災害救助辦法》,單一作物無收穫達到5%才能公告救助,造成投保農民即便受災受損面積達到一半,也無法申請理賠,農會一傳十、十傳百,質疑「投保沒用啦!」

20180620-國民黨立委江啟臣20日於臨時會審查軍人年改時發言。(顏麟宇攝)
國民黨立委江啟臣曾質疑農委會,農業保險「做真的,還假的?」。(資料照,顏麟宇攝)

另外,台灣農業天然災害現金救助制度,長年的運作結果,讓農業和政治牽扯愈來愈深,一旦發生產銷失衡,即便是執政黨立委,也會站在選區利益,要求農委會祭出穩定措施,今年香蕉價格崩盤,屏東立委蘇震清在立法院備詢,多次對農委會不假辭色。陳李農改研究團隊執行長李武忠日前也表示,台灣農業和政治牽扯太深,發生問題時,立委、民代接力出面喊農民可憐,要求政府要補助,許多政策都在討好農民,為了選舉而進行補貼,導致改善管理的政策永遠無法推動。

農業補助成綁樁工具 農保法推動困難

農業補助長期以來被視為綁樁工具,背後牽動的利益,讓行政院內部對於《農業保險法》的推動過程,也瞻前顧後,行政院內部討論過程,就曾質疑農委會訂定農業保險費,農民與政府50:50的分擔比率,未來可能因為「外界要求」,提高政府負擔比率。

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