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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

通識在線》從臺大校長遴選說高等教育體制的改革

台大校長遴選產生迄今已七個多月,教育部始終不發聘。(吳尚軒攝)

台大校長遴選產生迄今已七個多月,教育部始終不發聘。(吳尚軒攝)

今年初以來,國立臺灣大學遴選出管中閔為校長後所引發的種種政治操作及爭議,大家看得眼花撩亂。在延宕四個多月後,教育部於5月4日決定不予聘任,函示臺大「應迅即重啟遴選程序」,惟其中卻並未提出令人信服的合法理由。接著在5月12日,臺大校務會議以「保障大學自治精神」為由,決議「要求教部盡速發聘,必要時學校應依法尋求救濟。在新校長就職前,由代理校長郭大維行使完整的校長職權。」準備長期抗爭。於是,代表高等教育界的臺大與教育最高當局的教育部相持不下,短期間內難以落幕。

當可預料:臺大在世界上的競爭力將會趨弱,在一般人們心中的地位將會下降;許多優秀的教師及學生可能因而選擇出走。其他的國立大學或會心生畏懼──與其對抗不如順服。總之,影響極為深遠。

此僵局無疑是一荒唐的悲劇。至於僵局生成的緣由,論者多指出「藍綠對抗」或「黑手運作」等政治性因素。本文要指出:問題的根本,固然在於大家對「大學自治」的理念與運作缺乏共識,更且在於高等教育體制設計不當。

有關「大學自治」的理念,《大學法》明文規定「大學……在法律規定範圍內,享有自治權。」其中「享有」一詞特別值得注意;這一用語的意思是,除了法律規定不可做的之外,大學應有充分的行事空間,不受外部之約束。換言之,政府應充分尊重學校的內規及慣例,不可以行政命令指東導西;反過來說,大學也不可以自我矮化凡事依教育部行政規則行事。查大法官會議〈釋字第563號〉有言:「國家對於大學之監督,依憲法第一百六十二條規定,應以法律為之,惟仍應符合大學自治之原則。」「立法及行政措施之規範密度,於大學自治範圍內,均應受適度之限制,教育主管機關對大學之運作亦僅屬於適法性監督之地位。」

然而本刊75期社論〈大學自主的本質與實踐〉指出,「大學自主的理念之所以有正當性,其前提必須是大學本身是個理性的主體。」我們不禁要問:大學成員都理性嗎?都對高等教育的理念有足夠的認識嗎?都了解《大學法》及其他相關法律嗎?答案恐怕是否定的!

例如,「大學校長之產生,應……由學校組成校長遴選委員會……遴選出……」,是規定在《大學法》第九條,而「大學設校務會議,議決校務重大事項。……」則規定在第十五條,至於校務會議審議的七大項校務,則明確規定在第十六條,其中沒有一項關於「人」事。偏偏二十年來國立臺灣大學的大學校長遴選,處處受校務會議的干預。此情之於法無據,甚至可說是逾越法律及命令,已於本刊75期社論〈大學校長應如何選出?〉中有所論述。然而執掌教育僅四十一天的吳茂昆前部長曾數度在答覆記者詢問時還失言:「臺大校長遴選委員會是由校務會議委託成立,……。」似乎就受到某些教授的誤導。(在臺大校務會議決定「對抗」教育部後,教育部卻又改口,將矛頭轉向「校長遴選委員會」。)

20180609-台大代理校長郭大維9日主持「台大校務會議」,會議中表決通過針對拔管案先進行資料收集。(顏麟宇攝)
台大代理校長郭大維主持「台大校務會議」。(顏麟宇攝)

未來若要避免這樣的荒唐,在此借箸代籌以下三項關於體制改革的方案,依層次分別敘述如下:

甲、修改《大學法》第九條

這次臺大與教育部的爭執點主要在於《大學法》第九條「學校組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部……聘任之。」這句話的意義。臺大認為選出校長後教育部就應該要聘任,教育部則認為自有准駁權。關於這點,法界看法各持己見。此一爭論未來是否能在訴願或司法程序裡獲得釐清,尚不得而知。

就事論事,公立大學校長既比照十四職等的公務員任用(在教育部職員名錄內還列在後頭)。如果大學選出的人違法,教育部就不能聘任,或須在聘任後解任。又,國立大學校長既然沒有聘書不能上任,教育部是有權不發聘書的,只要他願意付出政治代價。但若雙方鬧僵,總非國家之福。

制度上的設計為何容許鬧僵的情況發生呢?問題就出在現行規定(2005年版《大學法》)是「學校組成遴選委員會」。如果國立大學校長遴選委員會是如1990年最早建議的由教育部組成,或是如1994年版《大學法》規定的「兩階段遴選」,就可排除教育部故意操作的空間。

結論是:應修改大學法第九條,要麼恢復1994年版的相關規定;要麼將《大學法》第九條相關條文改為「公立大學校長由教育部或各該所屬地方政府組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」至於如何抉擇?要看立法委員諸公的智慧了。總之,法律的設計要前瞻未來,切忌但顧權謀之私。

乙、公立大學法人化

在臺灣的私立大學從來就是法人,但公立大學則是教育部附屬機關。「國立大學法人化」在三十年前就是熱議的話題,但是經過兩次的《大學法》全文修訂都胎死腹中。然而在現今世界上,大學而不是法人的,恐已所剩無多。公立大學法人化是將來必須走的道路。

世界上大學法人做得最成功的,毫無疑問是在美國。其中最重要的因素是大學之上有個「局外理事會」(lay board),以超然於校務的態度「監理」(不是「治理」)學校。在此建議,將來我們的《大學法》規定每所公立大學之上都設置一理事會(同屬一「大學系統」的諸大學,其理事會相同),負責監管財產,決定發展方針,審定預、決算,並組織遴選委員會物色校長。而這一理事會的成員必須都是學界、企業界或社會上了解高教並受敬重的賢達,超然於政黨之外,且任期要夠長。

這麼一來,公立大學校長的產生程序就全權交由這一理事會處理,不會再有教育部或校務會議不當干預的空間。

當然這一改革牽涉甚廣,關係到預算制度、大學經費來源、校務會議權責,甚至大學教師的身分與薪資制度等,不能期望一蹴可幾,應該擬訂長期計畫,逐步推行。

丙、修改《行政院組織法》與《教育部組織法》

我們的教育體制長久存在著一項根本問題,就是將高等教育與中小學教育「混於一爐而冶之」。於是,請一位熟悉中小學教育的人來擔任部長,當很難期望他認識高等教育,不免弄得大家人仰馬翻;反過來,請一位熟悉高等教育的人來當部長,則又難期望他能勝任主持,譬如,關於中小學課程的「課審大會」。

十二年國教課審會於今(6)日舉行,全敎總抗議教育部長吳茂昆。(取自全教總臉書)
十二年國教課審會舉行,全敎總抗議前教育部長吳茂昆。(資料照,取自全教總臉書)

至於教育部的官員,由於輪調,今天處理高等教育事務的公務員,很可能昨天處理的是體育事務或國民教育事務。現今許多教育部官員都已取得高學歷,但擔任高等教育司司長的人很可能拿的是國民中小學教育行政的博士學位,或非教育學博士學位,而卻並無高教現場的行政經驗。

更者,教育部人事處或高等教育司處理大學事務時,很可能採取的是管理中小學事務的心態,於是卡東卡西。在這種情況下,我們能期望臺灣的高等教育有好的發展嗎?

我們看,大部分歐洲國家的中央政府裡的設計,都分設有兩個部掌管教育事務──一個是教育部(管中小學及社會教育等),另一個是「高等教育與研究部」(名稱因國而異)。我們不想見賢思齊嗎?

如果要,這裡提出兩個方案:一、修改《行政院組織法》與《教育部組織法》,將教育部的高等教育部分切出去而與科技部合併成「高等教育與研究部」。二、修改《教育部組織法》,將高等教育司改為「高等教育委員會」,聘請超然於政黨之外的學界望眾人士擔任委員,重整其職能,從而消除教育部加諸大學的種種桎梏。這一高等教育與研究部的首長或高等教育委員會的委員們,總會對大學的性質與運作多些概念,會體諒大學發展的需要,不至於做出傷害大學發展的決定!

關心高等教育的學界與教育當局、立法院諸公,救救臺灣的高等教育吧!

*本文原刊《通識在線》。授權轉載。

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