朱淑娟專欄:當農地不斷流失、農業用水再減一成,如何保障永續農業?

2018-09-11 06:30

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農地不斷流失、農業用水再減一成,如何保障永續農業?(資料照片)

農地不斷流失、農業用水再減一成,如何保障永續農業?(資料照片)

「全國農業會議」上周六落幕時,正好迎上台北一場暴雨,似乎在回應整場會議的討論焦點,氣候變遷下台灣農業永續的挑戰。會中,農委會主委林聰賢說了一段非常好的話:「台灣農業永續一定是先有土安、環安、農安、才有食安。」然而對照七年前舉辦的「全國糧食安全會議」,許多指標不進反退,而且在農地不斷流失、灌溉用水不足及汙染下,要維持農業永續已經愈來愈困難。

首先是會議的定位,農委會說距離上次農業會議已經過15年,也就是民進黨執政的2003年。這個說法非常奇怪,因為2011年就舉辦過「全國糧食安全會議」,總統、行政院長都到場做重要宣示,當然是一次重要的農業會議。就連現任農委會副主委陳吉仲都是當年與會的重要學者,不能因為是國民黨辦的所以不算,反而應將上次會議結論拿出來檢討,才能看出這七年之間台灣農業的進退。

台灣糧食自給率不進反退,這次目標乾脆不訂了

在七年前那場會議中,行政院引用經濟學人雜誌,強調糧食危機是一場「寂靜的海嘯」,而當時我國糧食自給率只有32%,已處在危機之中,因此那次會議做出最重要的結論,就是「2020年國內糧食自給率要提高到40%」。這個大目標也牽動幾乎所有其他目標,包括要保存優良農地,要嚴審農地變更,以及活化休耕農地,提供安全及足夠的灌溉用水等等。七年後這些目標達成了嗎?

先看糧食自給率。2014年曾經提高到34%,但2016年又降回31%,距離40%的目標愈來愈遙不可及。當年農委會解釋為何糧食自給率這麼低的說法是,因為小麥、玉米、黃豆等國內生產只有2%,未來要提高國內自產比率。但七年後的今天,提出的數據還是小麥等自產率只有2%,七年之間完全沒變。而這次會議就乾脆不再提糧食自給率了,當年那個40%的目標已隨風而逝。

而提升糧食自給率另一個手段是活化休耕農地,當年的休耕農地有20萬公頃,預計到2020年要活化14萬公頃,但七年後休耕農地還是20萬公頃,一寸都沒有往前走。此外為了保有優良農地,當年也提到要總量管制,嚴審農地變更,尤其是台糖農地。但事實上,這些年來農地被各種名目占用已不斷流失。

農地不斷流失,實際耕作面積只剩57萬公頃

依照農委會去年10月公布的「農地資源盤查」,台灣可耕地80萬公頃,但實際用於生產的耕地只剩57萬公頃,三成耕地被占用(如附表),包括工廠、農舍、住宅、商場等等,其中非法工廠就占了1.3萬公頃,比例最高。

農地行為分析表(資源來源農委會)
農地行為分析表(資源來源農委會)

民進黨或許會說,這是國民黨時代沒把農地管好的結果,那就來看看民進黨時代對於農地又做了什麼。

首先是民進黨剛上台的2016年9月,在行政院政策指示下,為農地上非法工廠找到就地合法的解套途徑,讓186處、546公頃農地工廠可以編定特定區,其中位於「特定農業區」有112處、311公頃、411家廠商。這部分陸續由縣市政府送件到內政部營建署,先將這些位於「特定農業區」的工廠地目變更為「一般農業區」,再輔導變成丁種建築用地,就能合法經營。

再來是2017年10月,國發會主委陳美伶在行政院「加速投資台灣」會議中,建議台糖農地轉做工廠使用,應放寬到10公頃才需要環評(現預公告為1公頃)。並指非都市土地10公頃才要環評做對照,台糖農地規定較嚴。

再來是今年5月彰化縣長魏明谷、政務委員張景森跟彰化水五金業者座談,提出解套非法工廠的多種辦法,包括特定農業區變更一般農業區、新訂都市計畫,張景森還強調這是要落實「蔡總統田園化生產聚落的政策」。 

也就是說,過去七年來,農地變更非但沒有嚴審,反而配合政策而不斷開後門釋出,並衍生出農地受重金屬汙染的問題。而如果不能確保農地數量及品質,就很難落實行政院長賴清德在閉幕會中宣示的「確保農地與農業水資源無虞」。

農業用水再減一成,如何確保農業水源無虞?

另一個保障糧食安全的做法是保障農業用水無虞,從帳面上來看,農業用水占總體水資源比例約七成,但這是指帳面而言,實際上農業用水移撥給工業用水已是常態,而且一遇枯旱,休耕也是最優先的因應手段。

而為了保障工業不缺水,行政院給農委會一個最新的目標,就是農業用水的比例要從目前的七成降到六成。以全國一年總用水量200億噸來算,一年就會少20億噸。但另一方面,現在實際生產農地57萬公頃,距離安全糧食74~81萬公頃還有一段距離,未來如果要增加耕作面積,也需要更多水。

林聰賢在回答這個問題時表示,農業用水還有節省空間,包括降低漏水率、將耗水農作轉為旱作。另外他舉今年春季台南枯旱的例子,延後灌溉時間,改變灌溉周期或灌溉方式,都有助於節約農業用水。不過這些都只是實驗階段,也沒有明確的努力目標,未來能不能確保農業用水無虞,現在說還太早。

而這次會議農委會在動用這麼多人力、時間所獲得的73項結論,多數都是努力方向,缺乏具體可追蹤的數字目標。尤其不能針對上一次會議目標做不到的地方有所檢討,更是可惜。而未來能不能如農委會所說的打造一個「循環永續、安心安全、智慧前瞻、幸福樂業的全民農業」,則有待日後揭曉。

*作者為獨立記者

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