新新聞》中國居住證效應恐影響台灣國際地位,政府該如何管制?

2018-10-24 16:30

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《港澳台居住證申請發放辦法》正式施行,台灣民眾得於中國申請居住證。(翻攝自中國台灣網)

《港澳台居住證申請發放辦法》正式施行,台灣民眾得於中國申請居住證。(翻攝自中國台灣網)

九月一日,中國國務院公布的《港澳台居住證申請發放辦法》正式施行,台灣民眾得於中國申請居住證。蔡政府對此一開始採取冷處理,後因為部分民間團體與政治人物的反彈,釋放出修改《兩岸人民關係條例》,限制取得居住證者的公民權等應對方案。之後紐約聯合國總部拒絕台灣人以中華民國護照加上台胞證的方式進入參觀,須佐以居住證方得進入。就台灣而言,「外交乃兩岸之延伸」,居住證議題的效應也將外溢至台灣的國際地位上。

居住證問題根源在國族認同

抽象來說,居住證的問題可以簡化為:在國際上,中華民國國民是不是(中華人民共和國所代表的)中國人?在內政上,取得中華人民共和國護照、戶籍、居住證的中華民國國民,應否以及何時喪失中華民國國民身分或其享有的權利?這個議題事實上與聯合國大會第二七五八號決議息息相關。這個決議的爭議點在於:除決定中國代表權應由中華人民共和國政府代表之外,是否擴及台灣係中國的一部分?因而在台灣的中華民國國民屬於中華人民共和國國民?

這個問題可以替換為:在國際上,台灣人是不是(中華人民共和國所代表的)中國人?在內政上,取得中華人民共和國護照、戶籍、居住證的中華民國國民,是否仍為台灣人?因此,居住證爭議表面上是台灣人居住於中國的相關身分證明,其根源則為統獨爭議與國族認同。

居住證的實施是依據《居住證暫行條例》而來。對中國內地人民而言,其政策目標是要解決大量移工離開其戶口所在地,但無法在居住地點落戶,而產生的相關社會問題;就台人居住證而言,除了有現實上的需求外,其重要目的之一是在法律上將台灣人界定為中國居民,進而成為中國公民。而《居住證暫行條例》第二條規定:制定居住證是因應「公民離開常住戶口所在地」而設,就台灣人為而言,即離開台灣戶籍所在地。這裡預設了一個事實是:台灣人乃是中國公民。這個預設跟中國的「一中政策」與「九二共識」相互呼應。

如何降低管制居住證的後座力,是蔡英文須仔細思考的問題。(柯承惠攝)
如何降低管制居住證的後座力,是蔡英文須仔細思考的問題。(柯承惠攝)

「一中政策」主張「台灣乃中國不可分割之一部分,且承認中華人民共和國是唯一合法政府」;中國對「九二共識」最新說法是「兩岸同屬一個中國」。兩者都主張台灣是中國領土的一部分。

他國可能要求台人用中國證件入境

領土、國民、主權是國家三要素,因此,除強調台灣是中國領土,挖角台灣外交盟邦,減少台灣的外交承認,弱化台灣的主權地位,藉以削減台灣的國家屬性外,第三個弱化台灣國家屬性的方式則是:在國際法上建立或強化台灣人即是中國人的主張。基於此項目標,中國政府在諸多跨國刑事犯罪引渡上,爭取對於台籍嫌犯的刑事管轄權,除了具體主張被害人是中國人的消極管轄外,部分國家並以「一中政策」為由,將台灣人引渡至中國受審。其次,在聯合國的國際組織上,施壓秘書處要求參觀聯合國周邊組織除中華民國護照外,另須輔以台胞證。而在居住證實施後,可以想見的,居住證將成為聯合國周邊組織身分管制的證件之一。

聯合國的台灣人身分問題若擴大蔓延,將涉及其他主權國家對於台灣人待遇的規範。這裡呈現的樣貌共有三種:第一是台灣人在外國的居留證或相關證件的國籍登記;第二是邊境管制的證件查驗;第三則是台灣人被認定為中國人,因而適用中國的雙邊投資協定。

就第一種樣態而言,目前不少國家的居留證或相關公務往來業已(仍)用中國台灣或中國(中華)台北方式註明台灣國籍。第二個在邊境管制上使用中國證件取代台灣證件的議題,目前尚未產生,但若干國家(例如委內瑞拉、烏拉圭)並不承認中華民國護照,且若干國家(例如北韓)接受台灣人持中國護照進入。

若情勢惡化,更多國家要求台灣人持中國護照(或相關證件)入境,並非不可想像。就第三個議題而言,若有台灣人或台灣投資者,因在第三國投資時,財產權剝奪或其他限制,試圖透過中國與特定國家間的雙邊投資協定,主張台灣人在法律上屬中國國民,適用中國與該國雙邊投資協定而請求仲裁。若這樣主張被仲裁庭接受,將在國際法上落實台灣人即中國國民的主張。

蔡政府兩岸與外交政策的斷裂

雖然蔡政府拒絕承認「九二共識」,且在外交上質疑聯合國與其他國家的「一中政策」。日前外交部長吳釗燮並投書《外交家》雜誌,主張聯合國大會二七五八號決議並未涵蓋「台灣是中國一部分」,主張聯合國不應將台灣拒於門外。然而,在內政而言,蔡政府仍延續《兩岸人民關係條例》一國兩區這樣的管制架構。一九九一年修憲時制訂《中華民國憲法增修條文》,第十一條明訂「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定」,這個憲法增修條文奠定了兩岸關係的基本架構,《兩岸人民關係條例》即在這樣的基礎上立法。

在《兩岸人民關係條例》的管制架構下,台灣地區人民與大陸地區人民判別點在於「戶籍」而非「國籍」。對於敏感的中華人民共和國國民是否為中華民國國民(反之亦然)卻置之未提。蔡政府執政後,一方面拒絕接受「九二共識」,質疑聯合國與其他國家的「一中政策」,另一方面卻延續《兩岸人民關係條例》的規範模式,因此產生了一個兩岸與外交上的根本衝突。

因此,居住權爭議一方面是蔡政府兩岸與外交政策的總檢討,另一方面是我國憲政秩序下,對於國人取得中國相關證件的系統性危機。這涉及一個滑坡效應的風險──政府到底應在何時踩下煞車才來得及?

國人取得中國相關證件可能涵蓋:護照、身分證、居住證、(卡式)台胞證等。目前政府延續九一年修憲以來《兩岸人民關係條例》的規範模式,認為中華民國與中華人民共和國護照僅能選擇其一,台灣地區與大陸地區的戶籍也僅能選擇其一。基於此項邏輯,台灣主要的管制措施為,取得中國戶籍或中國護照者,註銷台灣戶籍。但是這樣的規範模式是否足夠? 

事實上,台胞證的法律規範基礎是《中國公民往來台灣地區管理辦法》,此辦法第二條規定台胞證是為了規範居住在大陸的中國公民以及居住在台灣的中國公民往來大陸所設計,這仍然是建立在台灣人是中國公民的基礎上。台灣在九一年接受台胞證有其政治背景、兩岸默契以及事實上的需要。如今的居住證,就政治背景及兩岸默契而言,顯然已有極大改變。

管制居住證的三種途徑

因此,居住證的爭議可以從兩個方向問。一種問法是「為什麼台胞證可以?居住證不可以?」另一種問法是「為什麼護照不可以?居住證可以?」這兩種問法分別從光譜兩端檢視居住證,因為立場的不同,採取了寬鬆兩種不同的管制方式。

蔡政府一面拒絕「九二共識」,一面延續《兩岸人民關係條例》,產生兩岸與外交上的衝突。(林瑞慶攝)
蔡政府一面拒絕「九二共識」,一面延續《兩岸人民關係條例》,產生兩岸與外交上的衝突。(林瑞慶攝)

蔡政府要管制居住證爭議有三種可能途徑:廢除《兩岸人民關係條例》、限制公民權以及通報,其強度不一,各有其困難。

首先,廢除《兩岸人民關係條例》,將陸委會納入外交部,將外交部改名為全球事務部,這是對於兩岸關係釜底抽薪的方式,但蔡政府將引來片面改變現狀、法理台獨的指控。在國內政治以及國際外交條件未成熟前,以蔡英文的保守個性必然不可能改變此一規範架構。

通報的力度較輕,台灣人不至於成為夾心餅乾,也沒有將台灣人推向中國之虞。但這種管制方式不易落實,且無法遏止台灣人取得居住證,無法降低「台灣人被視為中國人」的法律風險。

限制公民權管制強度較高,但有其政治影響,同時涉及我國國民在《憲法》上的權利保障。這涉及兩個層面:第一,我國憲法限制取得外國國籍者的公民權,這個管制規定是否可以延伸到取得永久居留權者?第二,對於外國國籍或永久居留權的管制,是否可針對中國國籍或永久居留權做特殊或歧視性的規範?

管制不能將台人更推向中國

就第一個層次而言,若立法者認為取得外國永久居留權的國民足以影響對於國家的忠誠,進而限制公民權,在符合比例原則的範圍內,應不難通過違憲審查的標準。

就第二個層次而言,涉及到台灣與中國的特殊關係。此一特殊關係的考量能否得到大法官解釋的支持?釋憲實務上,曾經有兩個案子涉及對於中國管制措施的差別待遇──釋字六一八號與七一二號解釋,前者涉及中國籍配偶取得台灣國籍後的公民權限制,後者涉及台灣人收養中國籍配偶前子女的權利。前者因著重國家安全被認為合憲,後者則因違反比例原則被宣告違憲。在限制取得中國居住證的台灣人公民權議題上,仍將圍繞在權利本質、國家安全與比例原則等議題上。以目前兩岸情勢以及大法官組成,其合憲性或將得到肯認。

居住證爭議根源於蔡政府在兩岸與外交政策的不一致,相對於此,居住證是中國外交政策的具體落實:將台灣人定義為中國公民。對於國人取得居住證的管制方式雖有不同,但短期執行上或以通報或限制公民權較有可行性。限制公民權或許可以通過大法官解釋的審查,但在政治層面上如何降低管制的後座力,不至於將台灣人更推向中國,則是蔡政府應仔細思考的問題。

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