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觀點投書:該務實面對與處理總統兼任黨主席的角色衝突

2018-12-01 06:00

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總統蔡英文辭去黨主席一職,再度引起「總統是否兼任黨主席」的討論。(資料照,蔡親傑攝)

總統蔡英文辭去黨主席一職,再度引起「總統是否兼任黨主席」的討論。(資料照,蔡親傑攝)

蔡英文總統在九合一選舉後,辭去民進黨主席乙職,並提醒該黨「在總統不再兼黨主席之後,黨應該如何重新定義自己的角色」,長期以來,總統是否兼任黨主席一直是朝野攻防及社會討論重點,這樣的黨政關係與我國憲政體制運作有何衝突之處?總統角色如何自處?

支持者認為,由總統兼任黨主席,不僅能做行政部門與黨機器溝通的橋梁,又由於準執政黨占新國會過半席次,還能充分掌握立法院;反對者卻擔憂,總統兼黨主席的身分有如兩面刃,依據憲法總統職權,總統對外代表中華民國,對內統率陸海空三軍,且不需要對立法院負責,因此在制度設計上期許總統是一個超越黨派身分、調和院際爭執的全民總統

。我國自總統民選以來,先後歷經三度政黨輪替,惟不論藍綠執政在現實的政治運作上,一直存在總統兼任政黨領袖或實質控制政黨,透過「黨政同步」行使職權的現象;然而從角色理論探討,中華民國總統與政黨領袖兩者,各自有其不同價值認知及群體期待,當兩個目標截然不同的角色由同一行為者扮演時,必然產生角色衝突。

美國政治學家Heinz Eulau較早將角色理論(role theory)引入政治領域,該理論的基本假設是政治行動者會因其不同身分,而產生不同的行為模式;政治現象是人做出的行為所致,而人的政治行為會受到其所扮演的角色及社會大眾期望所影響,趨使其要怎麼做、該怎麼做。

然而,角色並非單一孤立的,行為者可能同時扮演兩個或以上角色,形成角色網絡(role network)或次級角色(sub role),因此行為者通常同時擔任多重政治角色(political role),同時也受到不同角色及相對應期望所影響,因而各個角色間便可能產生角色衝突(role conflict);進一步解釋角色衝突,通常出現角色間衝突(inter-role conflict)與角色內衝突(intra-role conflict)兩種形式,角色間衝突係同一行為者因扮演不同角色所需履行不同的行為而產生衝突,角色內衝突係同一角色面對不同群體所需履行不同期待而產生衝突。

探討總統兼任政黨領袖議題,應先釐清其各自的角色期待。總統代表著國家元首的身份,具有超然地位的屬性,國民對其難免有超越地域黨派的期待,但現實上總統可能是某個黨派的成員,而代表某個政黨參加選舉而贏得職位,絕大部分政黨存在之目的在於取得執政的權力,並實踐政黨的理想和目標,基於上述,總統與政黨領袖兩個角色間,即存在著目標的不一致,加以同一行為者同時擔任上述兩種角色,必然衍生角色衝突。

20180717_前總統陳水扁。(資料照,翻攝臉書「陳水扁新勇哥物語」)
前總統陳水扁過去執政時謝長廷擔任民進黨主席,造成府、黨不同調。(資料照,翻攝臉書「陳水扁新勇哥物語」)

回顧陳水扁與馬英九兩位前總統,在參選前或競選期間,都標榜「全民總統」理想,而有總統不宜兼任政黨領袖等言行,並試圖於當選後與所屬政黨保持距離;陳水扁與馬英九就任後,必須同時在政黨與政府中尋求代理人(黨主席與行政院院長),且總統與政黨都需建立體制外決策諮詢機制和黨政聯繫平臺,加上總統若無法有效掌控政黨,常會發生總統意志與黨意的落差現象,最終選擇掌控黨機器,讓黨政運作更密合。

諸如,2000年陳水扁就任總統後,時任高雄市長謝長廷同時擔任民進黨主席,在很多政策及兩岸議題上有自己的看法,造成府、黨不同調,最後陳水扁決定收回黨權,2002年在謝長廷任期即將屆滿之際,透過民進黨全代會通過「黨政同步」黨章修正案;2008年馬英九就就任總統之初,立法院擁有絕對多數的國民黨,發生監察院正副院長及委員同意權案同黨立委跑票,也讓馬決定控制黨機器,2009年以同額競選方式當選國民黨主席,並於2013年運作通過「以黨輔政、黨政密合」的總統兼任黨主席黨章修正案。

綜觀我國現行體制,總統及立法委員皆為全國性選舉所產生,故各有其全國性民意基礎,然依憲法總統為國家元首及三軍統帥,而行政院長為最高行政首長,為使憲政設計更為合宜,並解決民選總統均需透過兼任黨主席,方能貫徹政策運作的實況,建議參考法國第五共和憲法多年運作的實績,將我國憲法第五章「行政」修訂為:「行政院為國家最高行政機關,由總統主持內閣會議,必要時得由行政院長代理。」

當總統所屬政黨掌握立法院過半多數的一致政府時,自然具有行政及立法實權,理論上對政策及議案推行阻力較小,行政院長則為貫徹總統政策意志的執行長;反之,總統所屬政黨為立法院少數黨的分立政府時,宜任命由立法院最大黨及其聯盟共同推派之行政院長人選,以降低施政阻力,此舉一則更符合政黨政治的責任政治之說,另則有助於總統作為全民總統的制度設計。最後,並恢復立法院對行政院長的同意權或倒閣權,並研擬增設解散國會的設計,透過行政及立法相互間的制衡設計,方能使我國憲政體制更殝合宜周延。

*作者為博士研究生

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