• 兩岸對決
20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

中國半世紀來的對美統戰紀實:《中國影響力與美國利益》報告,揭露中國如何滲透美國國會與地方政府

時任中國國家副主席的習近平在2012年訪問愛荷華州,並與州長布蘭斯塔敬酒。(美聯社)

時任中國國家副主席的習近平在2012年訪問愛荷華州,並與州長布蘭斯塔敬酒。(美聯社)

(編按)「中國大舉滲透美國獲取政經利益」早非新聞,但中國究竟如何滲透,目的又是什麼?包括法蘭西斯・福山、戴雅門、葛來儀、黎安友、沈大偉、裴敏欣等32位專家,29日聯名發表重量級報告《中國影響力與美國利益—提高建設性警惕》,以213頁的篇幅仔細回應這個大哉問。該報告第一、第二章詳細說明中國半世紀來如何滲透美國國會與地方政府,希望獲取藉此獲取利益、並且阻斷對台灣的支持。

從1972年尼克森總統訪問北京以來,中國政府便不斷試圖影響美國國會,但中美之間的交往總是以犧牲更重要的利益作為代價,美國國會對此通常比白宮更為謹慎。像是1979年《台灣關係法》通過期間,或者是1989年中國鎮壓天安門廣場時,美國國會都積極抵制白宮,努力將美國的政策導向中美當局所不希望的方向。儘管近年來美國國會的角色轉趨消極,然而對於政府預算、立法、任命高級官員的控制權,使得美國國會不僅對於形塑美中政策至關重要,也使其成為中國意圖施加影響的首要目標。

1972年2月,時任美國總統尼克森訪問中國,與中國最高領導人毛澤東舉行歷史性會談(AP)
1972年2月,時任美國總統尼克森訪問中國,與中國最高領導人毛澤東舉行歷史性會談(AP)

過去每當美國政府倡議與中國交往,若是犧牲了與台灣的良好關係、與西藏流亡政府的互動,或者影響到美國對人權的支持,美國國會往往會站出來扮演煞車的角色。在川普總統2017年入主白宮,並且開始巴結中國國家主席習近平後,美國國會卻採取了觀望態度。不過當川普與習近平合作的熱情開始冷卻,美國政府也不再尋求與中國交往的新作法,局面開始有所不同。

川普時代,美國全面重估美中關係

美國國會重新評估了美中政策,這也是美中關係正常化的半世紀來,最重要的一次,白宮則越來越懷疑與習近平與順利合作的前景。美國政府與國會雙雙提出一系列的新作法,這也意味著美中關係正在迅速轉變。這個變化不單單是來自國會(而且獲得兩黨的強烈支持),也來自白宮、國家安全委員會、五角大廈、美國貿易代表辦公室,財政部、甚至是國務院。

2017年11月9日,川普與習近平在北京進行川習會(AP)
2017年11月9日,川普與習近平在北京進行川習會(AP)

隨著美國不再尋求與中國的合作,象徵一場巨變的一系列新政策開始出現。針對中國的軍事威脅與中國在美國境內增強影響力的行動,美國國會通過了2019年國防授權法案,強化了美國的防衛能力;國會也通過了2018年外國投資風險評估現代化法案(FIRMMA),授權外國投資委員會(CFIUS)擴大對中國的直接投資監管。

與此同時,美國的國會議員也開始強烈反對中國在貿易和投資方面的非互惠行為,像是利用中國公司的兼併與收購手段獲得敏感的高科技。對於北京在南海的擴張與軍事化,對台灣的持續迫害、反對美國支持這個島嶼,還有習近平簽署的「一帶一路」倡議可能帶來掠奪性借貸,美國國會也都高度關切。

1972-1977年:國會議員訪問中國

尼克森總統(Richard Nixon)雖然在1972年訪問中國,成了中美關係破冰的劃時代事件。但尼克森的第二個任期被水門案所困,最後導致他在1974年辭去總統職務,中美領導人的交往因此成空,不過這也更加突顯了數十位國會議員在1972年與1977年訪問中國的重要性。這些議員對中國的訪問是當時美中當局最活躍的溝通管道,他們樂見當時美中關係的發展,因為這可能成為對抗蘇聯的戰略槓桿,並且有助於穩定亞洲局勢。

當時的北京政府被視為全力發展內政,不再是東亞的反美力量,而且還急於跟美國及其他非共產國家合作。台灣問題此時被美國視為美中關係的一大障礙,然而該如何處理這個問題,美國內部也出現分歧。尼克森的繼任者福特總統(Gerald Ford)對發展美中關係謹慎以對,國會多數成員都認為此舉明智,他們也經歷了文革的最後動盪與1976年的毛澤東之死。

國會議員訪問中國,似乎有助於改善中國在國會的地位,也可正面影響美國的公眾輿論。由於美國政府會派遣專機接送國會議員訪問中國,這也讓北京支付的費用並不會太過龐大。不過也有部分國會議員抱怨,由中國主辦的參訪行程非常有限,不足以提供任何有意義的評估依據。但聯邦參議院的多數黨領袖麥克‧曼斯菲爾德(Mike Mansfield,民主黨蒙大拿州參議員)卻不這麼認為。

曼斯菲爾德是備受華府倚重的亞洲事務專家,他在此時期舉足輕重,,對中國的觀察自然也比其他國會成員更具影響力。曼斯菲爾德在此時期三度訪問中國,每次都發表了詳細的評估報告,他也認為這些參訪足以讓他得到需要的資訊。總的來說,曼斯菲爾德不像其他國會議員那樣採取謹慎立場,而是呼籲美國政府接受北京外交關係正常化的條件,並且立刻結束台美關係,否則會影響到中美關係、亞洲局勢也會陷入不穩定。曼斯菲爾德不認為中國的政治控制侵犯了人權,反而非常適合中國人民,這種看法當然有助於平息美國對中國的批評。

法蘭西斯.福山說中國上一個「壞皇帝」是毛澤東(美聯社)
法蘭西斯.福山說中國上一個「壞皇帝」是毛澤東(美聯社)

1979-1988年:建立正式關係之後

當美國的卡特總統(Jimmy Carter)在1979年與中國正式建交後,卡特政府也對國會隱瞞了許多美中政策的細節。其中最重要的問題之一,國會也特別感興趣的,就是台灣的命運。當時美國已經不再承認台灣在聯合國的席位,許多國會議員都擔心美國政府將會完全放棄這個島嶼。為了因應這個狀況,國會在1979年通過了《台灣關係法》(Taiwan Relations Act),強調美國與台灣繼續維持關係、並且持續為其提供防禦武器的重要性。

在美台重新建立起外交關係之後,中國在1980年代的回應則是擴張其駐華府大使館的人員規模與職責,使其能夠致力於經營與美國國會的關係。不過中國的外交官員依舊沮喪地看到台裔美國人組成支持台灣獨立的團體,像是在美台斷交逆境中,依舊展現出推動議程能力的台灣人公共事務會(FAPA)。

20170706-台灣人公共事務會大合照fapa(取自台灣人公共事務會臉書粉絲專頁)
台灣人公共事務會大合照fapa(取自台灣人公共事務會臉書粉絲專頁)

在影響國會方面,北京也繼續以國民黨政府為師,經營與國會議員的良好關係,歡迎許多由國會議員和工作人​​員組成的美國代表團到訪。負責此事的單位主要是成立於1949年的統戰單位—中國人民外交學會(CPIFA)。雖然CPIFA並非政府組織,但它的官方色彩與跟中國國務院的良好關係,使其依舊堅定執行政府政策,並且與具有影響力的外國人合作。1972年至2002年,CPIFA在中國接待了四千多名重要的美國人士。

除了國會議員之外,國會及國會研究處、圖書館等單位的工作人員也非常喜歡訪問中國。為了避免造成利益衝突,或者違反外國遊說的法規,他們出訪的費用通常也由美方支付,CPIFA僅負擔中國國內的部分。國會工作人員的訪華行程通成一年兩次,除了與中國官員見面,討論美中關係的重要議題,也包括到國會感興趣的地區參訪。

相較於中國的CPIFA,促進國會訪華的美方對口單位包括了美國亞洲研究所(US-Asia Institute)、美中關係全國委員會(National Committee on US-China Relations)、亞太交流基金會(Asia-Pacific Exchange Foundation、又稱遠東研究所)。這些組織與CPIFA及香港明天更好基金會(Better Hong Kong Foundation)合作,中國的全國人民代表大會也主辦了其中大多數訪華旅行,將上千名美國國會的工作人員帶到包括新疆與西藏在內的中國各地,這也增進了他們對中國發展的理解。

1989-2001:美中關係低潮

在1989年的天安門事件之後,美國國會對於美中交流的支持不再,國會工作人員代表團訪華的數量也隨之下降。國會過去對於建設性交往的興趣,已被憤怒與制裁中國政府的衝動所取代。因此北京更為倚重美國商界,特別是美國貿易緊急委員會(Emergency Committee for American Trade),他們說服國會不要停止對中國進口商品給予關稅最惠國待遇。中國大使館與中國政府支持的遊說者也持續說服國會議員,中國的實際情況比美國媒體當時所報導的要好得多。

1989年6月4日,六四天安門事件(美聯社)
1989年6月4日,六四天安門事件(美聯社)

雖然美中關係低盪,美國亞洲研究所可能在中方的鼓動下,依舊努力恢復雙邊人員對話,甚至在國會嚴厲批評中國鎮壓天安門的議員也包括在內。就在六四之後不久,當時美國的國家安全顧問史考克羅夫特(Brent Scowcroft)與副國務卿伊格爾伯格(Lawrence Eagleburger)1989年7月就對中國進行了一次秘密訪問。不過當時美國總統老布希(George H. W. Bush)曾公開向國會承諾,美國政府將停止與中國政府的接觸。

在天安門事件後,美中關係依舊低盪,不過美國國會在好幾起關鍵事件中發揮重要作用,包括給予中國最惠國待遇的爭論、1995年的台灣總統李登輝訪美、以及批准中國加入世界貿易組織的決定。中國政府持續接待美國國會代表團來訪、並且透過美國商界遊說國會,努力維持國會管道的暢通、以及中國在美國國會的影響力。

1990年感恩節,波斯灣戰爭指揮官史瓦茲科夫將軍(Norman Schwarzkopf,左)與時任美國總統老布希(右)在沙烏地阿拉伯視察美軍。(Wikipedia / Public Domain)
1990年感恩節,波斯灣戰爭指揮官史瓦茲科夫將軍(Norman Schwarzkopf,左)與時任美國總統老布希(右)在沙烏地阿拉伯視察美軍。(Wikipedia / Public Domain)

美國當時與中國的交往也得到一位神秘的統戰人員吉米黃(Jimmy Wong)協助,他有能力安排跟中方重要官員見面,甚至將寬敞的北京住所提供美方使用,但他與中國當局之間的關係至今仍模糊不清。

包括中國共產黨與解放軍,當時也試圖與美國國會接觸,中共與美國的主要政黨也以黨對黨的模式進行交流。中國的統戰組織「中國國際交流協會」(Chinese Association for International Understanding 、簡稱CAIFU)當時也負責聯繫美方的訪美行程,但這個單位與中國政府的瓜葛當時並不為人所知,近年CAIFU與解放軍政戰部門的關係則日益明朗。在一位安排國會參訪CAIFC的中國大使館官員因竊取美國軍武科技遭驅逐出境後,美國官員與CAIFC的所有合作也就此中止。

2001年之後

在2001年的九一一恐攻之後,美中之間的緊張關係便逐漸平復,小布希(George W. Bush)政府與美國國會將更多心力投注在隨之而來的阿富汗與伊拉克戰爭上。中國與美國的領導人在推進關係上變得更加務實,以雙方能夠接受的方式達成共識、透過廣泛的對話管理歧異。美中之間的交流使得更多國會成員訪問中國,議員們通常在美國政府的資助下作客美國大使館。部分國會代表(團)訪華,獲得了《教育暨文化交流法》(Mutual Education and Cultural Exchange Act)的授權,並且符合國會倫理委員會的指導。

美國紀念911事件17周年。(AP)
美國紀念911事件17周年。(AP)

這個時期的美中交流,除了美國亞洲研究所的努力之外,還包括阿斯彭研究所(Aspen Institute)、美中關係全國委員會(National Committee on US-China Relations)、美中政策基金會(US-China Policy Foundation)也有所貢獻。中國也繼續加強對美國國會的交流,駐華府的中國大使館在2009遷入新館後,將國會事務工作人員增加到12人(截至2011年),並且委託國際商業法律事務所Squire Patton Boggs進行遊說。

中國前駐美大使周文重曾經自誇,在他駐美期間曾到一百多位國會議員的家鄉拜訪他們。當中國即將因為「匯率操縱國」遭到美國國會制裁之前,中國大使館內部團隊的動作,反映了他們對美國國會的細緻理解。不過中國政府與遊說者實際上如何透過威逼利誘跟國會辦公室互動,由於此類公開報告尚屬有限,外界至今仍難一窺堂奧。

在美國國會這一方面,則是透過各種工作小組的努力,對中國有了更好的理解。到了2006年,聯邦眾議院與參議院都成立了美中議會交流小組,與中國人大定期交流。除此之外,對中國展現濃厚興趣的國會組織還包括「國會中國事務議員團」(Congressional China Caucus,由對中國抱持批評立場的議員所領導)、「中國工作小組」(China Working Group,由支持與中國密切交流的議員所領導)、「參院中國工作小組」(Senate China Working Group,支持美中發展更密切互動)。

美國國會早期建立的「美國國會及行政當局中國委員會」(Congressional-Executive Commission on China),主要關切中國的人權狀況,至於「美中經濟與安全審查委員會」(US-China Economic and Security Review Commission)則以其年度報告聞名,該報告條列出各種有違美國利益與價值觀的中國發展狀況。這兩個委員會一直都很活躍,影響力也越來越大,其他組織則往往在主事者離開後就難以為繼。全國人大對於美國國會成員訪華日益積極,美國眾議院的「中國工作小組」在2018年也依舊活躍,但「國會中國事務議員團」、「參院中國工作小組」的活動卻已不如以往。

川普時代

現今的第115屆國會高度贊同川普政府的觀點:中國在雙邊關係裡的獲益程度高於美國。事實上,華府的所有黨派鬥爭如今都可區分為民主、共和黨,但在對於中國意圖與可靠性的懷疑之下,兩黨卻願意攜手對抗中國的不平等、甚至是帶有掠奪性的政策,這是當今最令人驚訝的現象之一。像是美國國會在2018年一致通過《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act),該法鼓勵川普政府接待更多台灣的高階官員,此舉也觸怒了北京。

不過在貿易方面,美國國會還是難以團結。部分議員因為懲罰性關稅對其選區的不利影響加以反對,也有議員認為不應該在懲罰中國的同時,也對盟國加稅。有議員對川普僅僅因為習近平主席的請求,就在2018年5月決定放中興通訊一馬非常不滿。儘管意見分歧,川普在共和黨內的統治地位意味著共和黨的國會領導者鮮少反對他,尤其是中國議題。由於美國國會正在全面重新評估美中關係,中國目前對於國會山莊的影響力也達到了最低點,所謂務實管理分歧的做法,已不切實際。

華府此路不通,怎麼辦?

若把目光從國會山莊轉向其他地區,其實中國對美國輿論的影響如今大多落在地方層級,包括地方的媒體、大學、企業都無法置身事外。無論是否知情,地方領導人都如同國家領導人一般,需要了解中國的目標與戰略。中國想要最大限度地發揮他們在美國和全球的影響力時,給地方政府帶來了機遇與挑戰,因此單純想要跟中國交往的時代已經結束了,無論是地方還是聯邦層級都一樣。

像是中國的城市在邀請美國城市締結姐妹市關係時,總是堅持「根據中美兩國建交原則」。表面上看來雖無不妥,但因為這隱含了「一個中國」原則,可能對美國與台灣的交往造成阻礙。即便存在反對意見,但中國人民對外友好協會要求所有姐妹城市協議,都應包括這段內容,美方則不希望節外生枝、破壞協議,因此美國城市最後往往照單全收。

對美統戰

中國在中國人民對外友好協會的組織下與外國城市締結友好關係,這其實是中國統戰工作的一環,旨在加強中國共產黨的統治,增加中國在海外的影響力。毛澤東曾說「我們的朋友遍天下」,在中國遭到全球孤立的1950年代,中國人民對外友好協會中國與海外支持者的橋樑。

不過在中國與西方世界開始建立關係後,中國人民對外友好協會在上個世紀的80年代被邊緣化。直到習近平當權後,中國開始注重與世界各國在地的商業、政治、媒體領導人發展關係,中國人民對外友好協會鹹魚翻生,總部甚至搬進了天安門廣場附近、一間優雅的義大利舊使館裡。中國人民對外友好協會「根據中美兩國建交原則」與美國城市締結友好關係,除了可以阻止地方官員與台灣或達賴喇嘛等「敵對勢力」聯繫,在中美當局關係緊張時,中國也在地方上另闢蹊徑,他們十分清楚,美國的地方領導人未來有機會成為國家領導人。

交流都是為政治服務

將中國代表團帶來美國、推動中美關係的所謂「交流機構」,其實都肩負著政治任務,事事都需要中國當局的正式批准。對美國的地方官員來說,認清這一點非常重要。這些交流機構的商業模式帶有高度政治性,即便他們提出了高品質的交流計畫,也改變不了他們被中國共產黨領導,受制於統一戰線戰略的事實。

最後,美國華人過去40年對於促進美中交流居功厥偉,不過當美中關係變得更具爭議性,北京又積極呼籲僑民「為祖國服務」,這些平民外交官有必要好好了解,在美中競爭關係裡美國國家利益為何,在國家價值、制度實踐與戰略目標之間的扞格之處又是什麼。對於尋求政治職務的美國華人來說,了解這一點更為重要。

從地方包圍中央

無論華盛頓多擔憂安全問題,美國的聯邦體制對於地方政府尋求當地利益留有相當餘地。由於沒有地緣戰爭問題,與中國建立商業和民間關係的地方領導人,從1970年代以來一直是美中關係改善的橋頭堡,他們之間的相互理解與合作是40年來雙邊關係的礎石。中美共有兩百多個姐妹市、40多個姊妹州/省,美國也有27個州在中國設立貿易辦事處。

美國中國總商會的交流活動。
美國中國總商會的交流活動。

經過40年的交流與經營,中美交流的各式組織與活動早已多不勝數,美國的地方領導人經常前往中國,他們也熱情接待中國遊客。然而當中國政府日益仰賴列寧體制與統戰戰略,中美關係變得更具爭議性,中共想要在美國社區更具影響力,地方領導人也被要求更重視國家利益。隨著北京與華盛頓的關係惡化,中國可能採取「分而治之」的戰術,更傾向與美國的地方官員建立關係。

由於財務與文化因素,美國的地方政府非常重視美中交流,促進交流和投資的美中團體往往是美國地方領導人的寶貴資源 。但在北京政府眼中,這種交流只是一種實用的政治工具,而中國所有的交流組織都被賦予了政治使命。「美中人民友好協會」在全美有超過30個「促進積極關係」的部門。雖然這些單位的活動通常表面上無涉政治,但「美中人民友好協會」的原則性聲明卻包含以下內容:「我們認識到我們兩國人民必須建立在對每個國家主權的了解和尊重的基礎上,因此我們尊重美利堅合眾國和中華人民共和國的聲明,即台灣地位的解決是海峽兩岸的中國內政問題。」

學者語重心長:地方領導人多留點心

此外,密西根州的四名地方官員在2017年接受了一次中國之旅的招待,他們被告知相關費用是由中國學生學者協會 (CSSA)負責,但最後被踢爆根本是一位希望建造一條唐人街的華裔開發商所支付,最後包括市長在內的四名官員都被遭到停職。中國政府及其代理人長期以來提供美國政治人物免費旅行、禮物與其他好處,甚至秘密買下美國的中文報紙與電台,騷擾當地美籍華人,甚至在美國商界與學界成立中共黨組織,無論中國會有多少投資、多少留學生、多少遊客,這些事都需要美國地方政府的警覺與關注。

美國地方政府與中國的交流,有時與華府的政策並不一致、甚至與美國利益有所衝突。像是美國已經退出巴黎氣候協定,但是加入美國氣候聯盟的17位州長仍繼續與北京合作。當然有許多人認為這是好事,但有時美國的地方領導人與中國的關係又過了頭。像是洛杉磯市長賈西提(Eric Garcetti)2018年7月訪問香港,他就宣佈洛杉磯不受即將到來的中美貿易戰影響。賈西提說,洛杉磯與中國在經濟、文化與地理上緊密相依,我們希望成為中國投資、旅遊、留學的美國首選城市。

在華府的動盪時期,地方領導人擁有獨立的中國政策有時也許是件好事,可能有助於抵消不明智的國家政策。然而當美中關係持續下行,地方政府各行其是可能會與國家利益發生衝突,並且成為美中競爭及形塑全球規範的阻礙。隨著中國的財富與野心日益壯大,北京也越來越擅長將美國地方政府的「中國利益」轉化為中國的利益,美國地方方政府在制定新時代的競爭戰略時,一定得要多留一份心。

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