新新聞》英國脫歐鬧劇何時休?

2018-12-22 13:00

? 人氣

英國脫歐協議原訂11日在英國國會下議院表決,但該協議引起強烈反彈,首相文翠珊眼看過關無望,10日緊急宣布延後表決,並對議員發表演說。(美聯社)

英國脫歐協議原訂11日在英國國會下議院表決,但該協議引起強烈反彈,首相文翠珊眼看過關無望,10日緊急宣布延後表決,並對議員發表演說。(美聯社)

二○一九年三月二十九日終將到來,但脫歐列車未必到站。

一八年十一月十四日,歐盟與英國的談判代表正式對於《脫歐協議》(Withdrawal Agreement)達成協議,此協議最終文本是在今年三月十九日達成《脫歐協議》草案的基礎上,就原本已達成政治合意,但仍有待進一步釐清細節,同時雙方歧見甚深仍需進一步磋商的部分進行談判。

文翠珊驚險通過不信任投票

脫歐談判在文翠珊(Theresa May)於一八年三月二十九日依據《歐盟條約》(TEU)第五十條的規定,通知歐盟其脫歐之決定後緊密進行。《脫歐協議》達成共識,表面上是談判的一大成就,實則脫歐程序仍面臨英國政治以及歐盟程序諸多挑戰。

《脫歐協議》達成翌日,經過五個小時的馬拉松會議,文翠珊內閣終於通過該協議;然而部分閣員對此《脫歐協議》內容大表不滿,脫歐大臣藍韜文(Dominic Raab)等人因而辭職。在一連串的內閣辭職以及保守黨國會議員要求不信任投票後,文翠珊終於任命巴克萊(Stephen Barclay)接任脫歐大臣。同月二十五日,由剩餘二十七個歐盟會員國出席的歐盟高峰會(European Summit)通過脫歐決議,並發布歐盟與英國未來關係的政治宣言(Political Declaration on Future of EU-UK Relations)。

就後續程序而言,英國下議院原訂於十二月十一日就《脫歐協議》進行表決。下議院因為檢察總長考克斯(Geoffrey Cox)拒絕公布脫歐法律意見書,罕見地於十二月五日以以三一一票比二九三票,表決通過「藐視國會」(contempt)的決議。之後文翠珊內閣才公布這項意見書。

由於文翠珊內閣恐怕無法取得足夠的支持,此項《脫歐協議》表決在最後一刻臨時取消。保守黨內要求文翠珊辭職的呼聲再度湧現,於十二月十二日舉行的保守黨團不信任投票,文翠珊以脫歐完成後不再續任黨魁為條件,驚險躲過不信任投票。由於脫歐談判取得的條件不如預期,主張第二次公投的國會議員與民意持續高漲。

愛爾蘭邊境議題是焦點

就《脫歐協議》而言,執委會(European Commission)將擬具提案,交由歐盟理事會(Council of the EU)議決,從而同意協議的簽署與締結。最後這項協議將經歐洲議會(European Commission)議決,而理事會將以條件多數決(qualified majority)方式表決。欲取得理事會的通過,將需要至少二十個會員國以及涵蓋六五%的歐盟會員國人口數以上同意。由於直布羅陀(Gibraltar)爭議不斷,西班牙業已揚言杯葛《脫歐協議》。

《脫歐協議》附加《北愛爾蘭議定書》,就高度爭議的愛爾蘭邊境做出規範,藉以管制愛爾蘭島內以及歐盟與英國間貨物流通。《北愛爾蘭議定書》強調,此議定書是歐盟與英國自脫歐起至雙邊完成正式協商之間的過渡安排,因而雙方將盡力在過渡期限二○年十二月三十一日前完成正式協商,藉以一部分或全部取代此一議定書的規範。然而,因為談判進展不可預期,議定書亦提供了英國在一九年七月一日前請求延長過渡期間。

由於愛爾蘭島內的特殊情況,歐盟與英國均不樂見硬邊界(hard border)的再度築起。因此《北愛爾蘭議定書》設計了英國與歐盟各自所涵蓋關稅領域的單一關稅區(the single customs territory)。此單一關稅區試圖建立一個歐盟與英國間的關稅同盟,在此架構下,英國與北愛爾蘭仍然在同一個關稅領域下。由於脫歐後的正式談判尚未完成,如何規範英國與歐盟間的關係並不明朗,因此議定書乃使用單一關稅區字眼。在此單一關稅區內,英國與歐盟將維持相同的對外關稅。

因為北愛爾蘭與愛爾蘭邊境相連,在貨物流通的規範上,北愛爾蘭受到單一市場規範的管制上將較為嚴格。議定書附件五部分遂列出一系列將適用於北愛爾蘭的歐盟內部市場規範。這個單一關稅區的安排有一個邊境保障機制(backstop arrangement),亦即若英國與歐盟雙方無法達成協議,這個單一關稅區將成為雙方關係的預設安排。

取消表決影響內閣威信

但是依據強烈脫歐派的主張,這個安排將阻礙英國徹底脫歐,脫歐大臣藍韜文辭職即根源於此。相同的,依據檢察總長的法律意見,《北愛爾蘭議定書》的規範,將讓英國在與歐盟未完成後續安排談判前不能合法脫歐。在後續協定談判期程無法預料下,其影響更為深遠。

由於英國特殊憲政規範,國際條約的生效並不以國會同意為必要條件。此項權力乃是國王特權(Royal Prerogative),因此,《脫歐協議》生效並不以下議院同意為前提,因而下議院同意,並非《脫歐協議》生效的要件。然而,此項議決具有政治影響,尤其《脫歐協議》的執行有賴英國以國內法之方式執行,取得國會的支持是立法程序之必要。

雖然文翠珊以不再續任黨魁為條件,挺過保守黨內的逼宮危機。但文翠珊因為擔憂無法取得下議院同意,在最後一刻取消議決,嚴重影響文翠珊內閣的威信,在正式舉行國會議決時,反對文翠珊的保守黨議員更可能與反對黨結合,同時對《脫歐協議》投下反對票,勢必將引發倒閣危機。

脫歐後續發展仍充滿變數。一方面文翠珊未能取得強烈脫歐者的支持,另一方面蘇格蘭國家黨等親歐派仍不放棄設法讓英國留在歐盟的最後掙扎。工黨黨魁科賓(Jeremy Corbyn)呼籲國會議員反對文翠珊的《脫歐協議》,主張脫歐計畫應走向全面性的關稅同盟。若文翠珊在國會對於《脫歐協議》的投票失利,形同不信任投票,將失去執政基礎,應全面改選,若無法進行改選,則應進行二次公投。

《歐盟條約》第五十條規定,會員國依據其憲法規範得通知歐盟其脫離歐盟的決定,會員國將於通知後兩年後脫離歐盟。然而,會員國是否可以單獨通知歐盟其撤回脫離歐盟的決定?是否需取得歐盟或歐盟會員國同意?因為蘇格蘭綠黨(Scottish Green Party)成員惠特曼(Andy Wightman)等人起訴,蘇格蘭法院向歐盟法院(CJEU)聲請解釋,要求法院就英國是否得單方撤回脫歐決定做出解釋。歐盟法院依據《維也納條約法公約》(The Vienna Convention on the Law of Treaties)以及習慣國際法的解釋規則,認為此項脫歐通知的撤回,會員國得單方為之。此項解釋亦符合歐盟條約建立一個更緊密聯盟的目的。

再次公投是解決困境的選項

長達二十個月的脫歐談判,雖然在十二月經文翠珊內閣以及歐盟高峰會通過,但是脫歐工程比雙方預計得更為艱難,尤其如何規畫英國脫離歐盟後的雙邊關係,仍有待後續談判。若英國國會否決《脫歐協議》,英國就脫歐(或《脫歐協議》)再次公投,不失為解決英國脫歐困境的政治選項。脫歐鬧劇或許將成為夢一場。當然,更可怕的情境是,國會否決《脫歐協議》,而英國未撤回脫歐決定,無協議脫歐將導致英國的惡夢。(本文作者為中研院歐美所副研究員)

➤更多內容請看新新聞

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章

你可能也想看