林靖宇觀點:臺灣政黨輪替背景下廉政監督的執行困境

2019-01-27 07:00

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作者認為,台灣廉政監督的執行困境部分來自於政黨輪替衍生出的問題。(資料照,蔡親傑攝)

作者認為,台灣廉政監督的執行困境部分來自於政黨輪替衍生出的問題。(資料照,蔡親傑攝)

當前臺灣地區廉政監督機制並未產生預期效用,監督權力執行上存在著明顯的缺陷,政治權力結構異化是造成臺灣地區肅貪政策執行困境的主要原因。政治解嚴前,臺灣地區政治體制在國民黨威權時期一黨專制的壟斷下,司法機關仍設有國民黨黨部,且當時執政黨的國民黨亦偶有傳出介入偵審的傳聞。因此,雖然臺灣地區在防治貪腐的法制上早有著許多規範,但效果不彰。解嚴後,受到派系鬥爭以及利益集團影響下,貪腐問題仍采避重就輕的態度來刻意掩飾,導致肅貪機制未能有效貫徹與執行。因此,筆者從政策執行理論的角度進行分析,並針對政黨輪替後肅貪政策的執行困境概括如下三個關鍵因素。

第一,官僚體制的控制慣性

從政黨輪替以來臺灣地區政治權力結構的縱向關係來看,表面上執政黨通過組閣掌握了中央大權,可以要求和命令基層政權執行中央制定的方針政策,這種上下從屬關係是威權文化的一種具體表現。上者是設計與規劃決策的政策制定者,而下者是實現政策目標與貫徹政策意志的執行者,因此政策與執行相互獨立的。但實際上中央政策制定與地方政策執行並不一致,政策運作過程中,執政黨期待的那種「上命下從」的垂直統治模式受到了政黨輪替的影響。

其次,由於各個基層政權掌握在不同政黨手裡,執政黨的方針政策在各地並不被完全認同和實施,這也是兩黨制或多黨制的政府體制在政策執行上面臨的困境。因此,在這樣的政治環境下,執政黨領導人為求威權的有效鞏固和政策的推行,極盡可能利用職務上的優勢來拉攏更多有影響的人物或各種利益集團,在籠絡過程中貪腐行為和黑金政治則不可避免。

第二,中央與地方的互動關係

從政黨輪替以來臺灣地區政治權力結構的橫向關係來看,中央或地方政府與地方派系所形成的「恩庇-侍從」關係催生了權力尋租,黑金政治,成為各級政府肅貪廉政的障礙。一些有黨籍的官員在肅貪過程中往往會擔心影響自己所屬政黨或利益集團的利益,不得不有所畏懼、避諱、隱瞞,會出現有選擇性地執行政策內涵與意旨,形成上有政策、下有對策的局面。嚴重者甚至相互包庇,形成貪腐共犯。

此外,臺灣監督權力的執行也受到了疊層架構、權責不明的機制設置之影響,增加了肅貪政策執行的困難度。例如,法務部除設有廉政署外,另設調查局,二者皆有處理貪瀆、賄選等職責,具有部分重疊的功能。如此設置,難免出現遇到宜破之案時兩機構爭相搶功,出紕漏時則相互卸責的現象。再加上,廉政署組織定位上較之調查局更不具獨立地位。由於獨立性、自主性不足,其組織經費、資源和管理均需仰仗其他機構,自身組織功能必然不彰,容易受政黨勢力左右,直接影響了監督權的執行力。

第三,政策執行與政黨生態相互演進

政策制定與政策執行體現在交互行動與相互議價的過程,上者規範了執行細節,以務求政策目標實現,下者通過專業知識與經驗,選擇性地執行政策內涵與意旨,形成上有政策、下有對策的空間。公共行政學者李允杰,丘昌泰在《政策執行與評估》一書中指出「政策執行……與行動是相互演進的過程,根本無法分割,政策執行是概念與藍圖的不斷實現、不斷改變的結果,在此過程中充滿著權力、權威、資源與組織的交互運作」。再者,在現實的政治環境裡,執行是制度的生命,而監督權力執行是否有力直接影響著反貪的效果。即便有完備的肅貪政策,執行過程中執政黨與在野黨離心離德,各自護短,缺乏整飭貪腐的決心及對貪官污吏除惡務盡的決心與動力,受到權力、權威、資源與組織的交互運作影響,勢必無法達到預期的遏止貪腐的目的。

*作者為南開大學管理學博士、現任南開大學台灣校友總會兩岸教育交流中心執行長及中華國際菁英學會-國際關係研究中心主任

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