范建得觀點:離岸風電非關貴或便宜,該問的是價格理性與否!

2019-01-28 06:50

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彰化離岸風電計畫,沃旭喊停。(沃旭能源)

彰化離岸風電計畫,沃旭喊停。(沃旭能源)

隨丹麥的離岸風電開發商沃旭宣布「終止執行合約」,台灣推動再生能源的願景及帶動綠能產業的擘劃頓受重挫。然則縱觀近月來的爭議,各方聚焦的重點似乎都在躉購費率該是每度電補貼新台幣5.8元還是5.1元的論述,以及其後延伸至中央(能源局)與地方(彰化縣)在費率核定(核可)程序上的權責歸屬。這些爭議甚至淪為圖利、瀆職等近似於政治口水的相互攻訐,實則,在2016年聯合國氣候公約下的巴黎協定生效,到去年底推出落實協定的規則書(Rulebook)以來,全球都在積極回應聯合國跨政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC)的地球危機呼籲,加強投入再生能源開發與部署以及相應的低碳產業轉型,並開始依據各自國家提出的「國家自定減碳貢獻」(National Determined Contributions; NDCs)納入再生能源推動期程,以及透過後續的透明化規則,向全球揭示其對於減碳之承諾(commitments)。

對於世界上的所有國家,再生能源是全球永續、國家轉型發展的關鍵事務,台灣又如何能把這些問題縮小到價差、圖利與瀆職呢?

風電與太陽光電已是地球對抗暖化不可或缺的條件

目前在整個全球的再生能源推動方向上,掌握太陽光電及風電,已成為國際趨勢。依據二十一世紀再生能源網絡(Renewable Energy Network for 21st Century; REN21)的2018全球再生能源狀況報告(Renewables 2018 Global Status Report),[1]誠如下列圖表所示,2017年全球新增電力裝置容量中,有70%是再生能源,其中在不包括水力的1081GW中,除太陽光電的402GW外,就是風電的539GW。

圖1。出處:Available at: http://www.ren21.net/gsr-2018/pages/summary/summary/
圖1。出處:Available at: http://www.ren21.net/gsr-2018/pages/summary/summary/

「做中學」,或有成本與外部成本是大家必須共同面對的挑戰

回顧台灣的能源發展政策綱領(106年4月修正)以及2025年的能源配比,亦同樣以太陽光電(20GW)及風電(6.5GW)為主(參見賴清德院長於107年5月4日於立法院第九屆第五會期的「能源政策專案報告」),然因台灣地狹人稠,環境承載力不足,陸域風機已因重大環境爭議而停滯,在政策決定廢核後,離岸風電儼然成為現階段再生能源之願景所繫。民國105年,我國提出了離岸風電4年發展計劃,歷經示範、潛能,目前正在邁向區塊開發,然則在整個「作中學」的過程,我們面臨了下列三大問題:[2]

一、示範、潛力開發與區塊開發之三階段區隔不明。

二、在決策層面欠缺決策願景之提出與跨部會整合規劃。

三、開發許可(Development Consent)之法源不足且行政涵蓋內容不明。

若再加上四年風電計畫的政策環評所留下一些待補充的環保、文資與生態資源養護的問題,究竟應由哪個部會應承擔哪一些責任?似乎亦不明確,這種留白現象除導致環保或公民團體過高之期待,更可能增加開發商之風險與或有成本。

其次,我國的風電發展計畫並未如同其所參考之英國經驗,涵蓋必要的五大面向法律規劃;即:決策、市場、研發與技術推廣、聯網與併網、環境與規劃所需法律架構(legal framework)之配套規畫,而僅以《風力發電示範系統獎勵辦法(101.7.3)》及《離岸風力發電規劃場址申請作業要點 (104.7.2)》兩個行政命令或規則之法令為據,來啟動風電開發,與英國循法制途徑,針對法律未曾適用之離岸風電發展課題,參酌過往海域開發油、煤、氣、電之經驗,擬定新法或調整法規之適用的作法,大異其趣。這也種下了長期以來,台灣官員為推動創新科技應用,而面臨的公眾信任不足,甚至圖利他人之另一事例。就經濟分析法學的角度而言,這是典型的制度或法律風險,更是難以內化的外部成本。

目前,伴隨經營風險所致生不確定開發成本,以及因「作中學」體制衍生之外部性,這些挑戰已逐漸隨公眾聚焦的離岸風電躉購費率爭議,擴大成為趨近零和遊戲(zero sum game)[3]的困境。對於開發商,這或許只是一項失敗的投資,但是對於台灣,這將是一個不可逆,甚至喪失外人重大投資契機與因應氣候變遷條件的悲劇。

我們究竟在爭些什麼?

審視目前引發核心爭議的FIT費率問議題之核心所在,主要呈現在兩大爭議:其一,為何會有自遴選轉為競標的決策轉彎?其二,為何短時間內會有如此大的費率波動?至於監察院對於經濟部的提問有三:「第一、離岸風電影響國家財政、全民納稅權益,經濟部應有法律或法律具體明確授權依據。第二、質疑躉購費率價格過高。第三、七年內建置離岸風電5.5GW裝置容量,過於速成的方式,無助於建立學習曲線。」針對這些問題,我們或許可以先做一個爭點的綜合回顧。

依據官方說法;我國係為了落實2025年離岸風電裝置容量達到5.5GW之政策目標,採取先遴選後競標方式。在策略上,先在遴選階段的3GW,以躉購費率補貼為誘因,要求開發商承擔國產化責任,以建立我國在地的離岸風電產業供應鏈;至於另外2GW裝置容量部分,則藉由競標制度,來追求最低價,而不要求在地化。故此,2018年6月競標才會出現2.2~2.5元的低價,甚至比當時台電平均售電費率還低。

雖說政府已給予相當程度的釐清,然基於2018年的躉購費率跟競標價格相差達3.3元,有立委便據此舉發經濟部長沈榮津先生涉嫌圖利,要求監察院調查彈劾。就此,能源局長林全能先生則表示:這種現象係「透過前期3GW的容量,建置國內自主的能量,透過7年的技術精進,達到降低開發成本的效益,因此讓業者可以拿出較低的價格,競價參與風場開發。」[4]

檢視我國推動躉購費率以來的發展,一如經濟部下列圖表所示:

圖2。出處:經濟部能源局
圖2。出處:經濟部能源局

自我國於2009年實施《再生能源發展條例》起,我國離岸風電躉購價格變動不大,以2014年每度電新台幣5.6元,2015年5.7元為例,當時並無法吸引任何國際開發商來台開發。直到2015年採行和德國階梯式補貼相似的先高後低兩階段費率,並確定發展再生能源的企圖心,完成包括非核家園、能源轉型、2025再生能源20%等政策在內規劃後,才促成此波國際開發商之投入,躉購價格並在2017年達到6.04元。是以我國經濟部次長曾文生先生才會在2018年於經濟部長挨告時便強調;我國的躉購費率與執行方式都與過去相同,唯一不同的是「執行單位、執行者的決心、態度」而已,[5]而也正因這些轉變,才能有帶動投資的成果。

在另一方面,國內亦對於國際間快速調降的躉購費率,甚至零補貼有所期待,也因得標廠商幾乎都是外商,開始質疑政府是否圖利外商?這也帶動了躉購費率委員會針對第二期風電躉購費率,做成調降至每度電5.1元的決定,其因此導致減少約1250億的支持差額,被部分本國的聲音認係節約國庫。然則,原本認為補貼已相當拮据的開發商,也因此大為反彈,認攸關政府誠信。嗣後,經多方協調,決定維持第一期部分躉購費率為5.85元,然契約生效期為最晚不超過2018年12月31日,否則勢將適用第二期預告核定的5.1元費率。詎料,期限屆至,依「離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點」職司核給許可的能源局(經濟部)表示,因地方政府(彰化縣)未依審查流程為許可之函示,其複審委員會無法做出決定。另一方方面,彰化縣政府則表示,未知複審依何法另而來,更何況其早表示過同意,故此無法再依能源局所稱「流程」之要求函覆。其次,開發商亦質疑,為何有3600小時發電上限之規定,這除導致廠商難以回收原估成本外,更將影響其新未來更新機組之意願。

爭議之核心所在,正是外國開發商對台投資的最根本條件

確實,個人於2017年帶領學生参訪沃旭能源公司時,該公司亞太區總經理暨台灣董事長柏森文(Matthias Bausenwein)便曾表示,主要係因台灣展現的企圖心(ambition)才讓他們確定來台投資離岸風電。對於2018年所提出每度電5.85元(按,此係計算至小數點二位數時之金額)的躉購費率,開發商係主張,由於我國另外提出了在地化與加強分擔電網建置費用的要求,加上分擔600億電網費用之部分,其直接建置成本已然較預期為高,若再加上漁業問題、制度風險,以及前述諸項外部及或有成本,他們認為,若5.85元的費率不能維持,將考慮從台灣全面撤資。

然則就在爭議未解之際,經濟部又於29日預告,2019年度的離岸風電躉購費率將調降12.71%為5.1060元,此外,還列入了售電量上限3600小時及取消階梯式費率等規定。報導指出,「發滿3,600小時後的電,將不適用躉購費率,而是以台電簽約當年的迴避成本,以105年來看,迴避成本為每度電1.95元,考量點在於未來發電效率因技術進步而提升,而為了提供合理的利潤及躉購支出的控管」。智庫學者陳詩豪先生並說明:「正因為台灣是以「市場換技術」,遴選階段也是在挑選有競爭力的廠商,透過躉購費率的誘因推動國產化發展。但如今開發商紛紛翻臉,他推斷可能是業者當初對於台灣海峽上蓋風場的判斷沒這麼精準,如今面臨到其他風險或變化。」[6]

就此,廠商提出了強烈質疑,其重點在於:「這個條件在過去從未出現,如此架構性的政策改變嚴重損害台灣政府信譽,也使得公司內部對台灣政治風險評估大增,該上限若維持,也將造成[公司]撤資。」(按:此係個人訪談業者之所得) 。

化解爭議的必要思維—理性價格的論述

其實,經濟學家常常告訴我們,價格沒有昂貴或便宜的問題,只有理不理性的考慮。至於理性的價格(rational price)為何?海畔尚有逐臭之夫,自應由交易當事人自問其所求如何?凡當事人認為划算者,均為理性價格。準此,對於5.8元還是5.1元較為合理(reasonable)的論辯,我們必須先問自己,台灣要的是甚麼?為何如此?有無選擇?甚至做一個必要的SWOT分析來決定哪一個價格才真正的符合台灣利益;試想,若這是台灣生存發展所必須,那5.8元又如何能單純以會計帳來斷其利弊?反之,若台灣另有選擇,那麼即便5.1元也是嫌多。畢竟我們要買的不是燒餅饅頭,工具機械,而是一個透過十年以上的努力,來呈現的永續未來。是以在錙銖計較的量化標準之外,應否考慮納入永續未來的質性思考?

面對這些爭議,因牽涉專業細節甚多,加以費率審議委員之專業均為一時之選,實不容個人妄加置喙,然在錙銖計較的量化公式演算之外,對於政府應如何以更宏觀的決策來看待這個屬於新興科技應用,尚無法確切掌握其風險,且台灣也尚未能建立體制化的治理架構前,應否納入台灣永續未來等相關質性的思考,或許有下列幾點值得考慮之處:

問題一:開發離岸風電,所為何事?

首先,讓我們給自己一個更高的視野來看問題。其實,隨全球暖化威脅地球生態,投入新能源開發來解決化石燃料的排碳全球治理問題,已成為推動再生能源政策的最主要驅動力量,故此其決策的願景,無不以因應全球暖化危機的氣候政策為最高指導,並強調科學、公約,以及調和經濟需求和因應暖化之間的權衡為軸心,而這些發展正可以援用下列所謂「全球暖化政治」(Politics of Global Warming)圖示來加以理解:

圖3,出處wikipedia
圖3,出處wikipedia

另以美國耶魯大學的政治與全球暖化(Politics and Global Warming)研究報告為例,便發現針對全球暖化,其選民調查之結果亦顯示,認同應鼓勵再生能源者比例甚高,其中又以太陽光電及風能為最。[7]

圖4。出處:Politics & Global Warming, March 2018
圖4。出處:Politics & Global Warming, March 2018

其次,在今年10月8日,IPCC發佈眾所矚目的1.5C特別評估報告(Special Report on 1.5C)中指出,在與升溫威脅拔河得過程,首要工作將是加速全球經濟「快速而深遠」(rapid and far-reaching)的轉型,且在含括以解決能源供需問題為首的能源調整。IPCC認為,若要達到控溫1.5C為目標的情境,「必須在世紀中葉脱碳(淘汰生煤(unabated coal))、電力供應以再生能源為主,以及能源的消費電力化並提升其效率。準此,2030年起應停止投資生煤的開採、部分化石燃料的投資,必須在其資本回收以及營運之生命週期屆滿前就提早除役。這代表了在2050年,能源部們幾乎必須全部除碳,並將能源配比調整為再生能源佔比達70-85%。」但是IPCC也承認,通常這些氣候政策的效益往往難以量化,但強調,這些調整的規模將重於速度,且善用整合評估模型(Integrated Assessment Models; IAMs)來呈現政策效益成為必要。

綜上,我們的決策應否反應這些攸關台灣永續未來的需球呢?其實,巴黎協定的指標意義早已被納入在前述我國的能源政策綱領中,只是在推動離岸風電發展的四年方案中,我們並未看到具體將這種全球暖化政治納入決策的作為。

問題二:我國離岸風電政策經得起考驗嗎?

對照我國當前聚焦於躉購費率的相關爭議,我們似乎必須反省,7年的風電投資所為何事?我們是否過度且長期自外於全球氣候政治的主軸思維?讓決策者與人民都忽視了IPCC的示警、對全球脱碳的擘劃、對發展再生能源之規模重於速度,以及善用整合政策評估模型的科學論述。讓整體推動離岸風電方案的規劃,失去了應有的決策高度與正當性,淪為市場叫價,甚至恣意抹煞這七年來,融合國內公私協力所初步勾勒出的離岸風電願景。

面對這些爭議是使否我們應回首檢視自己的風電發展計畫,看看是否有需要再調整的地方。誠如下列圖表所示,我國於2016年推出的四年風力發電計畫,主要以「示範」、「潛能」、「區塊開發」為規劃主軸,並以法規精進來處理幾個重大法律障礙:

圖5。出處:范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構(2016.12.26)
圖5。出處:范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構(2016.12.26)

然則,由於法制完善程度不足,在整個方案推動過程法律爭議不斷,實則,此次費率爭議亦或多或少與此有關。

其實,如前皆所述,我國的風電發展計畫並未參考之英國經驗,將決策、市場、研發與技術推廣、聯網與併網、環境與規劃所需法律架構(legal framework)之配套規畫納入,這也讓落實方案的過程,屢屢陷入法律爭議,而此次中央與地方爭執之複審程序與核准函,正是其中之著例。其實這些英國的法制建設,並非僅用於管制或限制,更在於優化新興科技應用所需法律環境,以利離岸風電產業之發展;這或許正是我國必須進一步學習的方向。

問題三:英國經驗值得我國再加探究之處

原則上,如下圖所示,英國在推動離岸風電的發展上有極清晰之願景方向,亦即「綠」與「利」,並以聚集資本為國家首要任務。

圖六。出處:: UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment
圖六。出處:: UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment

而依據BBC的報導,到了2030年,1/5-1/3的英國電力供應將來自離岸風力。此外,英國氣候、能源暨產業策略部長Claire Perry指出,英國將維持每兩年公開招標的頻率,以利產業穩定其在波濤之上興建巨型設施所需的穩定支持。在政策上,英國是認為,競標之目的在促使能源公司能確保以最少的價格來供應能源,蓋因其競標程序迫使廠商必須揭露其真實的資資需求,從而發生離岸風電所需國家資助減半的績效。[8]這個英國經驗,正可以用來對照並回應我國當前各界對於我國風電政策及躉購費率爭議的多方歧見。

英國的發展其實奠基於其第三階段之開發方案的諸多調整,其中值得吾等參考之處包括:

一、法規適用改採與我國國土三法理念接近的規劃法(Planning Act)、海事及海岸管理法( Marine & Coastal Access Act);凡裝置容量大於100MW的計畫適用規劃法,並以之為國家重大基礎建設( Nationally Significant Infrastructure Projects),交由基礎建設規劃委員會(Infrastructure Panning Commission; IPC)管制,低於該容量者,交海事經營處(Maritime Management Organization)管制,適用海事及海岸管理法。

二、減少許可事項,並將管轄事權自地方提升至國家層級,以提升效率。

三、該依法設立的IPC是獨立機關,依據首相頒布之國家政策(National Policy Statement)所擬之政策架構(Policy Framework)來做成透明、專業、可信賴而符合倫理的決議(Transparent, Expert, Accountable & Ethical decisions),首相在提出政策前必須從事必要之諮詢,其中包括地方權責單位亦然。在我國,依據溫管法提出之階段管制目標或許可以做為類似的政策依據,而海岸管理法、地方制度法以及漁業法,則或可揭示權責地方機關為何。

四、在英國的第三階段開發,其開發商係與英國皇家財產管理局共同申請開發許可(PPP),並完成提出申請案前的相關行政諮詢(含地方政府與社區)與環境評影響估程序,以降低企業成本與風險。IPC將在簽會各相關部會及所有文書程序後給予正式許可。此間之開發許可將取代其他依電業法或規劃許可程序所核給之許可。

五、明定審查期間為6個月,做成處分決定之期間為3個月。惟目前這個流程仍面臨許多質疑,其中以如何諮詢地方政府並與地方社區溝通最為重要。尤其在設有最低期間(28天)而未設上限前提下,這個問題相對重要。實際上,這也將是我國必須面對的重點。

問題四:解決在地產業發展與供應鏈的重點何在?

目前我國對於本國供應鏈的支持,除誘因機制甚微,僅有一般性研發補助以及智慧製造關聯業務之獎補助外,似應進一步參考英國的成功經驗,考量其下列促進供應鏈發展的重點,而不應讓在地供應鏈完全仰賴開發商的訂單或合約:

一、鼓勵投資:英國政府係將供應鏈的投資區分為下列幾大區塊,並由政府主動向外徵求投資;包括:技術與智慧財產、生產設備與供應鏈、風場的開發與興建、工程管理與締約、組裝廠與船舶、經營風機廠房、營運與維護。[9]這與我國將重點至於開發商引資,未及於鼓勵外人直接投資我國供應鏈有別。

二、將風場資產化並強化其投資誘因[10]:英國政府係以資本財招募投資者的角度來行銷其風場;重點包括:25年期可活化且擁有20年契約收入的資產。法制化而能反映通貨膨脹價值收入。50年的租賃期。

三、長期支持循序漸進的產業參與:英國政府認為,離岸風電已是一項經政府長達16年之支持而開發成熟的科技 (“Offshore wind is a proven technology which has developed in the UK through 16 years of government support.” )[11]

四、促成包括國家投入資源在內的多元投資組合:[12] 其吸引的投資者包括多樣的供應商、獨立電廠與政府主權基金等。

五、完善風場的建置過程:參考英國皇家財產局(The Crown Estate)如下圖就2015及2017年之發展期待與實際成效所做對比,英國證明了風場的建置過程已日益趨向良善[13]:

圖7。
圖7。

六、施工船隊的執行成效成就了離岸風電市場:一如英國皇家財產局下列左邊圖表所示,整個離岸風場的建置大大受益於施工船隊的效益。[14]此外,這種效益更已經嘉惠了地方,甚至促成地方的能源市場的發展(如上列圖表之右邊所示)。

問題五:政府有無協助廠商因應風險的規劃?

其次,對高風險的離岸風電經營者而言,台灣資本市場是否容許避險工具,自然是其規劃專案融資之必要考慮,更是廣義的成本項目,而由於台灣對於綠色融資市場的相對保守態度,一方面無法支持業者避險之所需,另一方面更讓外國開發商必須在其熟悉的歐洲市場尋求避險或融資工具,這種有利於外國資本交易市場的結果,往往遭到曲解,甚至成為我國官員賤賣國家利益、圖利外國廠商之口實。就此,我們似乎也可以再看看,英國是如何處理此方面事宜:

圖8
圖8

一、多階與多元的風險規劃[15]:配合不同開發與營運階段的需求,提供多樣的投資組合,裨益權益投資人因應標的風險之進出規劃。

圖9。出處: Bloomberg New Energy Finance; cited from UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment (July, 2015)
圖9。出處: Bloomberg New Energy Finance; cited from UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment (July, 2015)

二、帶動整體營運維修的倡議與創新:英國是由政府透主導其營運與維修的整合與創新,其目的正在於補強其開放式在地化策略可能導致的監督與落實困難,透過如下圖所示,包括「風機」、「資料管理與知識分享」、「基座」、「通道」、「電纜」,以及「衛生與安全的增進及標準化」,都可以看到政府主導,並促成在地參與的規劃。[16]

圖10。
圖10。

三、以財務的安定為核心:英國政府並特別強調財務支持上的穩定,該國強調,在走向競標後,專案融資的資金提供者,將特別強調「哪些能促使補貼持續的契約內容是確定的」(例如購電合約)。[17]故此,英國政府提供了多元的政策工具來落實此種承諾。(詳後述)

四、政策工具的選擇:在政策工具的發展方面,雖躉購(FIT)政策仍然重要(113國),惟競標制度已日益擴散(29國)。依據REN21的觀察,已開發國家正在參考新興經濟體的作法,轉向競標制。此外,隨再生能源科技日益成熟,當前決策者面臨之挑戰已在於如何將再生能源併入電力系統。換言之,全球再生能源決策者已在相當程度上能掌握其開發路徑與進度,而併網才是當前各國所關切的了。

然即便有好的FIT制度,卻也不一定發揮效用;例如,法國雖在2012年給予高額的FIT,但卻因掉入和台灣類似的爭議;包括漁業、觀光、環評等,而一旦決定減少FIT,便馬上導致2018第三回和標案無法完成。目前法國只完成第一階段的2MW,跟台灣竟是如此得相似,其他除了原本第二階段拍出的3GW尚未執行外,預期2023年裝置的第三階段容量-3GW,迄今亦尚未開標。這種現象導致沃旭甚決定退出,而原本規劃好的三個生產與組裝基地有因此落空,更遑論工作機會了。想想台灣現在的狀況竟是與法國面臨的挑戰如此類似,我們實應戒慎以對。

目前英國雖不採FIT,但卻提供多樣的財務工具(包括差價合約(Contract for Difference)再生能源義務(Renewable Obligation)、規費管制架構(Levy Control Framework)、氣候變遷捐豁免憑證(Levy Exemption Certificates)等),其中攸關供應鏈之中小企業參與者,為以促進低碳能源為主軸的財務支持(Financial support for low-carbon energy),與我國僅提供一般性的研發補助大異其趣。畢竟在做中學的過程,我國的在地企業,尤其中小企業,又如何能透過花錢在研發上以爭取補助?從而,這些供應鏈廠商將只能依賴外外國開發商提供源自我國的FIT資源,並與之利益與共了。簡言之,砍了躉購費率,就是砍了我國在地供應鏈的資源。

此外,英國並接受股份移轉的國內外當事人交易;其中包括直接或間接權益的取得(如下圖所示)。這種交易,目前被部分台灣民眾指為賤賣國家資產、圖利外國廠商!是否如此?還是這這僅是開發離岸風電的一種避險或風險分單財務規劃,值得我們參考。其他如債務融資、債券的發行,[18]亦屬再英國被常態接納的財務工具。

圖11。Source: The Crown Estate, Offshore Wind Operation Report (December, 2017)
圖11。Source: The Crown Estate, Offshore Wind Operation Report (December, 2017)

我國應再援引英國的成功經驗做為化解當前躉購費率零和困境的參考

我國離岸風電推動方案原先所參採的便是英國經驗,而該國正是以16年的政府支持來推動其傲人的成果。試想沒有IPCC所強調的規模,我們如何期待降低成本、維持技術水平、乃至所有國家都重視的投資與就業效益。

若再以在地供應鏈與產業發展之經驗為例,對比我國曾經參採的的法國與英國經驗,依據歐洲商業顧問公司BVA的分析,英國制度顯然僅側重供應鏈的在地發展,而未有帶動國產化的太多考慮,從而在執行過程必須要求強調並落實監督業者進程,且必須維持政治的穩定;但在優點部分,則反而因此讓投標者所提出之供應鏈計劃有利於競爭及創新產業的長期需求,目前這已協助英國離岸風電市場的成功發展。此外,英國制度透過開發商(之供應鏈計劃)要求其主要包商配合提出供應鏈的作法,也能帶動良好的的產業作業實務,並協助政府發現在地供應商所面臨的問題,進而培養出健康而有國際競爭力的在地產業。

相對的,法國原先設計的制度雖有助導入國產化製品或服務(local content),但卻也面臨下列的問題:

一、開發計劃將無法受益於最新的創新,更有甚者,甚至在完工時會遠不及於其他市場上的標準。

二、會有導致有犧牲最終消費者的利益去成就一個次級的產業的衡平問題。或許這也可以說明,為何法國前兩回合的招標計分項目均要單獨計算研發(R&D)了。否則,得標廠商恐不會再關心其技術的國際競爭力。

多年過後,目前英法兩國的發展大異逕庭,英國已擠身世界前三名的風力開發大國,而法國則因制度問題,加上觀光業、漁業及環保抗爭,第二階段標出的3GW迄未執行,第三階段的3GW更是遲至超過一年,尚未完成。或許,我們該重行去檢視英國有哪些地方是我們可以再進一步參考的了。

究竟我們要些什麼?什麼是我國離岸風電躉購費率理性價格的合理對價?

如前所述,價格理不理性,必須先問我們究竟要些甚麼?英國目前的許多成果,或許可供我們參考。首先,依據BBC的報導,到了2030年,1/5-1/3的英國電力供應將來自離岸風力。[19]另,英國氣候、能源暨產業策略部長Claire Perry指出,英國將維持每兩年公開招標的頻率,以利產業穩定其在波濤之上興建巨型設施所需的穩定支持。在政策上,英國是認為,競標之目的在促使能源公司能確保以最少的價格來供應能源,蓋因其競標程序迫使廠商必須揭露其真實的資資需求,從而發生離岸風電所需國家資助減半的績效。

RenewableUK的執行長Hugh McNeal則指出,英國這個發展路徑將能促成以數百億英鎊計的投資,更有利於達成2030年離岸風電30GW的企圖心。此外,這些投資也將創造出數以萬計的就業機會。

此外,英國的研究也顯示,即便離島也有能力參加差價競標了,且風電帶動電價下跌而非上升,蓋因差價合約CfD讓成本下降50%,也引領技術能對應不同成熟度階段之需求了。

除英國外,德國的投資風機亦持續帶動優質就業,且可以持續25年,目前已超過2700人。在美國,政策效益的考慮更為廣泛,除就業,包括基礎設施,如港埠、海事技術等之利用,及廣義的供應鏈均屬之。

若上述這些國家的成功經驗都是我們要的。那麼這些國家的政策、誘因機制、法制建設、融資工具等等之完備程度,應該都是我們出價時應該內涵的國家基礎建設條件,包括:

一、整合商業、能源及產業策略的部會協力。

二、產業政策上反映減碳成本效益、促進經濟轉型、帶動商業上下游的投資、技術工人之就業與供應鏈機會之規劃。

三、協調地方政府的參與及承諾。

四、強化投資策略與資本市場的導入。

五、把降低的成本確定轉為支持地方供應鏈的發展。

欠缺這些條件,為了成就我國的離岸風機產業,或許這些正是我國必須付出學習成本去學會的事項;在另一方面,帶給我們可以永續經營的在地產業與就業,則是外國開發商取得費率補貼之合理對價(義務)。至於這些項目與對價間之合理性,可能就是我國費率審議委員會,在量化的計算公式外,必須進一步釐清的質性指標了。

期許一個共存共榮的永續台灣

2016年,我國正式公佈離岸風電四年計畫,同年年底,筆者嘗在媒體提出完善風電計劃所需法治建設藍圖,雖然我國已由法律人治國近二十年,然而到了2019年,我國風電法律架構依然未見周全,導致法律爭議不斷,行政職權爭議、監察院究責、司法介入而紛擾不堪,迄今更因關鍵躉購費率(FIT)價格的核算與適用期程爭議,導致我國離岸風電,甚至再生能政策的未來懸於一線。

對照IPCC有關人類距離氣候變遷災難大限不遠的呼籲,我們似乎更執著於在地的風險基準、指標均不明確的費率爭議,而非離岸風電對於我國永續未來,以及回應國際公民義務的價值思維。然則IPCC在論及調適效益時便指出,傳統的成本效益思維,已不能正確反應氣候政策的效益,因我們欠缺量化評估之能力。準此,面對與外國先行者的艱辛談判,國人應該彼此多體諒,多溝通;以成就台灣的永續未來為願景,透過自我合理需求的理解、盤算願意付出的合理學習成本、制定務實的執行指標,來推算出對於離岸風電開發我國應支出的理性價格,有讓永續台灣多一線生機。

註釋:

[1] http://www.ren21.net/gsr-2018/pages/summary/summary/

[2] 請參見,范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構(2016.12.26)available at:https://www.storm.mg/article/204932

[3] 依據英國劍橋字典(Cambridge Dictionary)的解釋,零和遊戲係指:「兩造中一方之所得係利於他方之所失的情境。」(“a situation in which an advantage that is won by one of two sides is lost by the other”)

[4] 離岸風電費率價差大,影響台灣財政?經濟部端出數據回擊(數位時代,2018/12/26); available at  https://www.bnext.com.tw/article/51592/government-clarifys-offshore-wind-farm-issue (Last visit 2019/01/23)

[5] 離岸風電招標遭藍委告圖利,經部:請提具體證據(中央通訊社,2018/6/29);https://www.cna.com.tw/news/afe/201806290263.aspx (last visit 2019/1/23)

[6] 氣跑外商?離岸風電躉購費率擬砍12%到5.1元掀反彈聲浪(數位時代,2018/11/30); available at https://www.bnext.com.tw/article/51468/developer-no-invest-taiwan-offshore-wind-farm (Last visit 2019/01/23)

[7]  Leiserowitz, A., Maibach, E., Roser-Renouf, C., Rosenthal, S., Cutler, M., & Kotcher, J. (2018). Politics & Global Warming, March 2018. Yale University and George Mason University. New Haven, CT: Yale Program on Climate Change Communication.available at: http://climatecommunication.yale.edu/wp-content/uploads/2018/05/Politics-and-Global-Warming-March-2018-4.5.png

[8] Roger Harrabin, UK wind power capacity to nearly double by 2030, industry says (BBC, July 23, 2018); available at https://www.bbc.com/news/business-44926442 (last visit 2019/01/25)

[9] https://invest.great.gov.uk/industries/capital-investment/

[10] UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment; https://www.gov.uk/government/publications/uk-offshore-wind-opportunities-for-trade-and-investment/uk-offshore-wind-opportunities-for-trade-and-investment

[11] 同上註。

[12] 同上註。

[13] The Crown Estate, Offshore Wind Operation Report (December, 2017)

[14] 同上註。

[15] Source: Bloomberg New Energy Finance; cited from UK Offshore Wind: Opportunities for trade and investment (July, 2015)

[16] 同前揭註13報告。

[17] 同上註。

[18] Danish developer Ørsted issued two €500m green bonds to fund offshore wind and coal-to-bio conversion projects.

[19] Roger Harrabin, UK wind power capacity to nearly double by 2030, industry says (BBC, July 23, 2018); available at https://www.bbc.com/news/business-44926442

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