法國半總統制這一課,我們學到什麼?──2017法國國會大選與其後的憲政運作(下)

法國總統馬克宏與妻子布莉姬特。(AP)

法國總統馬克宏與妻子布莉姬特。(AP)

因此,檢視今年法國國會大選過程與結果,與其之間與之後的憲政運作,我們可以得到怎樣的學習心得?

第一,台灣一般人長年以來一直有個錯誤觀念,認為半總統制(雙首長制)總統必須依靠國會多數意願任命總理(行政院長)進行組閣。這個說法不攻自破。馬克宏總統的兩次組閣根本早在國會改選完成前就已經進行。

第二,決定國家大政方針的就是承載全民意志的總統。很奇怪台灣長年就是有許多政治學者或媒體人甚至法律人,一直覺得全民選出一個沒有權力的總統,遵照國會意願或國會多數而組閣,權力給總理(行政院長)和內閣獨享的憲政體制,才是符合民主規範的半總統制(雙首長制)。從歷次法國的憲政運作看來,這也根本錯到離譜。全民辛辛苦苦選出一個總統,竟然要他毫無實權,選舉總統變成要選個國家吉祥物?

第三,台灣還有一種更為荒唐的錯誤解讀,認為半總統制(雙首長制)就是「換軌制」:當總統跟國會多數同一黨時就是總統制,當總統跟國會多數不同黨,總統就要交出權力變成內閣制。以前民進黨執政八年內,這一點被一堆親泛藍勢力的政治學者用「專業」論文跟報章雜誌文章罵得很兇。可是看看法國就知道,當總統跟國會多數同黨時,也有個總理直接率領的政府負責實現總統政見。美國的總統制可是沒有總理的,美國總統率領的政府也不需要向國會負責。

第四,「換軌制」說法的另一個荒唐之處在於,法國在總統跟國會多數不同黨籍時,總統可以衡量時勢,任命國會多數黨派的人出任總理,就像陳水扁總統任命唐飛一樣;總統也可以任命他自己黨籍的人出任總理組織政府;總統更可以任命一個有各政黨人士,也有或多或少無黨籍人士的政府,如馬克宏至今的兩次組閣。這都是總統的權力運作、衡量的範圍。總之,在半總統制(雙首長制)憲政體制下,當總統跟國會多數黨派不同時,總統還有相當權力,不是那些人說的「換軌成內閣制」,總統交出權力給總理和內閣。

第五,在總統選舉時程和國會選舉時程將近不超過半年的情況下,幾乎篤定會發生「衣尾效應」,總統選舉結果會或多或少影響國會選舉結果。這次法國國會大選,選前台灣一堆人說馬克宏的政黨「注定是迷你小黨」,結果人家硬是打臉這些人,拿到國會過半席次,組成國會絕對多數。跟隨新生政黨當選的候選人,有過半原本是政治素人,新國會的女性當選的比例也創新高。

第六,馬克宏在凡爾賽國會聯席會發表咨文中所提,要進行一場「名符其實的革命」,改革現有制度,幅度包括修憲、修法,改革對象包括司法制度,包括國會議事制度跟國會組成。法國多數媒體並未如台灣很多一知半解的媒體罵蔡英文總統一樣臭罵馬克宏「把手伸進司法」、「把手伸進立法」。一般法國評論認為,馬克宏確立的第五共和憲法的憲政運作機制,「總統決定國政方向,總理實踐內容」(Le Chef d’État fixe le cap, Le Premier Ministre le contenu)。

第七,菲利普總理在第一次施政總報告後,主動提案進行信任投票,信任投票一旦通過,國會在同一會期內不得進行不信任投票。結果菲利普打破一九五九年由第五共和憲法主要起草人戴布瑞(Michel Debré)拿到超高支持度以下的歷次紀錄,拿到史上第二高的信任票,遠超過執政聯盟議席的票數。有一個不盲目以政黨立場,為反對而反對進行投票的國會,對於憲政運作相當重要。

第八,馬克宏總統的重要政治盟友貝儒在被指控黨籍議員溢領歐洲議員薪資之後,為表清白辭去司法部長與副總理職位。在記者會上,有記者以政治陰謀論為出發點問他,是不是因為總統所創政黨在國會勢必拿下多數席位,因此不需要貝儒政黨的支持?貝儒回答記者時提到,記者對於憲政體制的信任基礎的想法,還停留在第三、第四共和數國會席位的層次。第五共和憲法下,政府運作信任基礎的「多數」,取決於總統與總統選舉時提出的政綱政見,而非國會議席。作為第五共和政壇老手,前總統季斯卡(Valery Giscard d’Estaing)的子弟兵,貝儒的話應該可以給台灣那些認為半總統制運作的正當性來源在於國會多數的人一點指引。

第九,那些說第五共和內閣變動跟第三、第四共和一樣,所以第五共和立憲目的並未達到的人也該想清楚,第三第四共和內閣更替頻繁,會導致國家大政方向的更替頻繁,國家不容易有長期穩定的施政。第五共和既然是由受到任期保障的總統決定國家大政方針,內閣更替變成只是總統任命合適人選實現其政見而以,與內閣穩固有何關係?

第十,半總統制,是半「總統」制而非半內閣制。總統既然由全民選出,又擁有相當的權力,當然會以總統而非總理為憲政運作的重心。不管是法國,或是最近選出誓言要「亮劍」中國的新總統的蒙古,或是前幾個月重新改選總統的韓國,其憲政重心都在總統,而非過去台灣一堆從英文報章雜誌來認識半總統制的人所言,憲政重心在國會或內閣。

第十一,因此,今後為健全憲政運作之故,除非修憲大改憲政體制,將總統直選拿掉變成純粹的內閣制,或者拿掉行政院,廢掉行政向立法院負責的機制,改為總統制,否則,要維持總統直選又要行政向立法負責,那就必須進一步完善半總統制。因此,未來憲改的重點,如果是要在完善半總統制的前提下進行,那就必須考量如何讓全民選出,作為憲政重心的總統要有相符合的權限與幕僚,以及指揮行政院長和其他國家機關,指揮國家大政方向的機制。在此同時,如何改革國會,讓國會的監督力量更為完善。恐怕是不得不好好思考的兩個大方向。

在台灣的大學部法律系研習的學生,可能都從他們的老師那邊聽過一個發生在逾百年前德國鐵血宰相俾斯麥(Otto von Bismarck)身上的故事。老師們用這一則故事來勉勵每個剛進入法律系的學子,好好研習現在通行於台灣,先後從歐洲各國,甚至美國、日本繼受、引進的這套法律體系中的各種法律。

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鐵血將軍俾斯麥。(圖/維基百科|想想論壇提供)

一百多年前,位於東亞的大清帝國與日本,先後都發動過若干政治、社會的改革運動。對於這兩個國家的改革成效,俾斯麥曾經預言,一旦這兩個國家之間發生戰爭,則日本必定打敗大清帝國。俾斯麥看衰清國的預言,在當時的歐洲算非主流意見。日清甲午戰爭爆發之前,很多歐洲輿論,包括當時英國大報泰晤士報都認為,日本海軍的舉動無異於集體的瘋狂行為,因為單以當時清國北洋水師軍艦的總噸位數與軍艦性能而言,就位居世界第七大艦隊之列,日本全聯合艦隊加總,從數據來看,都還遜於北洋水師。不過,事實證明,當時歐洲的主流意見都錯了,俾斯麥是對的。

俾斯麥預言正確的原因,在於他看到日、清兩國在當時學習西方文明態度上的不同而導致的不同成效。俾斯麥嘗言,日本人到歐洲主要研習、模仿的是歐洲各國先進的制度、學問與這些制度背後運作的道理原則,在學問背後支撐學問成立之哲理。而清國當時派到歐洲的官員或留學生,千方百計要的是買到或模仿到可以見得到的器物。拼命打聽要求的,都是器物性能如何,價格如何。於是乎,在洋務運動推展下,各式礦場工廠、鐵路、航運、新式學堂,能買則買,不能買的,不明白他國設立該機構背後的原理原則也無所謂,依樣畫葫蘆自己也跟著辦一個看起來類似的即可。以要言之,就是要買到、學到所有看得到的器物。

這兩種改革思想最大的不同之處在於出發點的不同。簡而言之,日本當初看到的,是日本的各種制度不如歐洲各國,因此該厲行改革的是各種典章制度。而大清帝國看到的是歐洲各國的「船堅砲利」,大清帝國據以立國的各種典章制度,大體上來說是優於歐洲各國的,因此,大清中國需要學習或購進的,只限於各種看得到的器物,所謂「中學為體,西學為用」。

兩種不同的改革途徑,帶來截然不同的改革成果與世人的評價。台灣各大學法學系老師們可能沒告訴學生這則故事的後半段是,當清國北洋大臣兼外務大臣的李鴻章到歐洲求見俾斯麥時,俾斯麥只肯撥出十來分鐘相當有限的時間給李鴻章予以接見。而李鴻章與俾斯麥面晤時提到,他被稱為中國的俾斯麥,竟得到「我可不是歐洲的李鴻章」這樣令來客難堪的回應。

現行運用於台灣的這部中華民國一九四七年憲法,先天上即已兼容了很多原理原則水火不容的憲政原則、機制。一開始行憲,又難以應付當時的戰亂局面,而以總統的緊急大權代替憲法上權力分立的各種主要機制。甚至又以後至的臨時條款,擴充了原本憲法尚未曾遇見的總統緊急權力。到了台灣之後,更是在凍結這部憲法的基礎上,實施了世所罕見,長達數十年的非常時期統治。迨動員戡亂時期結束之後,到了1997年的修憲,引進了法國第五共和半總統制憲政體制的若干重要機制,使台灣的憲政體制,成為一個粗具規模,但也還算殘缺的半總統制。

從1997年到今年2017年,台灣的憲政體制到今年剛好迎來他除了直選總統外最重要的一次修訂的二十週年。二十年來我們的憲政體制定位與憲政運作,竟處在大多數法學者不參與辯論,大多數政治學者對於學習仿效國家的憲政原理原則不甚熟悉,許多公共輿論論者對於體制的認識完全錯誤,連學術專業期刊文章和高中教科書對於半總統制的定位都有嚴重錯誤的前提下,踉蹌前行。

和大清帝國洋務運動相比,我們在九七年引進法國憲政體制中若干重要機制,何嘗不是同樣的心態與做法?台灣需要總統直選,然後人民或政治人物都不習慣行政不對立法負責,聽起來很像半總統制,於是就在保守勢力抵擋不住總統直選浪潮,心不甘情不願,台灣毫無一人專程赴法鑽研半總統制憲政的運作原理原則的前提下,學法國憲政體制吧。

問題是二十年來,連當年大力鼓吹要引進法國憲政體制的人都不清楚,法國憲政體制就是一套以總統為憲政運作重心的體制,而世界各國的半總統制也幾乎大多如此。於是乎2014年底地方首長選舉國民黨一旦落敗,以國民黨總統競選的熱門人選開始,有包括各種跨藍綠聲音,強要將與半總統制憲政原理不相容的閣揆同意權修訂入憲。於是乎一旦總統發揮人民用選票賦予他的正當性,在總統府發動各種改革會議,以司法改革為例,被有心人譏評為「不對的機關」、「不對的方式」,「蔡總統將手伸進XXX」,甚至要總統「懸崖勒馬」。

這些人過去解釋憲政體制,根本就站在對半總統制的運作原理完全不明白的基礎上,想當然耳自以為是,將憲政體制的運作原理朝向他們要的方向去宣傳。說到半總統制的政府任命組成,這些人以前認為半總統制的法國總統任命總理與政府,要依照國會多數的選擇,所以陳水扁總統逕自任命唐飛擔任行政院長不和國民黨商議就是違憲,陳水扁總統任命張俊雄、謝長廷、蘇貞昌組閣等少數政府更是違憲。

在這些人眼中,馬克宏當選總統之後馬上要被國會制約,必須要共治或讓出大權,成為虛權總統,憲政體制變成內閣制。好了,現在法國的憲政運作就跟這些人預測的天差地別,於是有法學背景的勸意見領袖,不要繼續談憲政體制了,深入分析細部規定吧。問題是,連基本的憲政體制運作背後的邏輯與原理都不遵從,貿然要跳入細部討論,結果就是一次又一次,也許充滿政治圖謀的張冠李戴牛頭馬嘴。然後一次又一次,問錯問題開錯藥方,連頭痛醫頭都不可得,變成頭痛醫腳,連吵架都吵錯方向。

然後說到總統的任命總理、組織政府權限,還記得這些人當初說台灣該在半總統制基礎上引進閣揆同意權,因為俄羅斯也有閣揆同意權,芬蘭的總統也限縮其權限,現在大權在總理(行政院長)和國會身上,所以台灣也要比照辦理。等到真正對半總統制有研究的人指出,俄羅斯的閣揆同意權根本就是虛設,在總統連續提名同一人選被國會拒絕兩次後可以不需國會同意逕自任命同一總理就任並解散國會;而芬蘭儘管修憲將總統原本極為龐大的權限移動若干到總理身上,但總統權限依舊龐大,依舊是憲政中心,於是主張半總統制憲政運作重心不該在總統身上的人,現在開始說歐洲的憲政運作往往是政治力交互作用結果而非遵從學術邏輯,而台灣的學習對象也悄悄從法國變成俄羅斯、芬蘭,等到俄羅斯、芬蘭真正的憲政運作和原理揭露了,不符合這些人心中以國會為重心的假想,於是在這些人筆下口中,台灣該學習的對象又悄悄變成愛爾蘭、奧地利。

我們不禁要感嘆,這些人到底要等到什麼時候才肯好好靜下心來,蒙上所謂「無知的面紗」,不計個人立場上的偏好與利益,從學習西歐各國外語閱讀能力開始,好好研究、思考一下,究竟現行的半總統制該如何好好運作?背後的道理到底是什麼?會有什麼運作上的必然結果?

根據〈金剛經〉記述,佛陀教導弟子須菩提,在此世的苦海中,學習佛法就像以木筏渡過河流一樣,當我們能夠超脫此世的種種而覺悟,自然就如渡河後的人不再需要木筏一樣,不需要佛法的指引。而當已經覺悟而超脫的人都必須捨棄佛法了,更何況尚未覺悟超脫的人,能夠不學習佛法,不捨棄各種反佛法而行的「非法」嗎?

台灣到今年為止,剛好引進了法國半總統制憲政體制裡面若干重要機制二十週年。二十年來,對於半總統制,從報章雜誌文章到學術期刊文章到高中課本到政治人物或學界人物到意見領袖,充滿了很多錯誤的認識。其中有很多錯誤的解讀,根本還是來自於各種基於政治考量而來,根本違背半總統制憲政原理原則。二十年間,每有具體憲政爭議發生時,在這些人的錯誤解讀或錯誤攻擊下,往往產生另外一層的憲政爭議。於是,台灣的憲政,就在這樣張飛打岳飛,打得滿天飛的情況下,逆水行舟,時而前進,時而停滯,時而後退。

作為一個長年留學法國,立志學習半總統制憲政原理原則的人,看到這些類似根本違背真正半總統制運作原理原則的事件與評論,心中的無奈與憤憊,難以言喻。在台灣學習半總統制憲政體制,尚未真正把體制運作完全符合原理,憲政體制各項機制尚未完全上軌道之前,難道不該斷然放棄各種自我感覺良好,根本不符體制背後邏輯與運作原理的假想,好好學習真正的憲政體制和他背後的原理原則?

今年是九七憲改引進法國憲政體制二十週年,在台灣憲政體制成為一個粗具規模的半總統制二十週年之際,在此誠心祝禱天佑台灣,讓台灣的憲政體制改革以及學界輿論界的各種對憲政體制的認識,能夠早日完全步上軌道,逐日運作順暢,讓人民做為國家主權者的民主憲政原則,能夠早日完全實現。

作者介紹|許有爲

作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人

本圖/文經授權轉載自想想論壇(原文標題:法國半總統制這一課,我們學到什麼?──2017法國國會大選與其後的憲政運作(下))

責任編輯/林安儒

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