小國要如何在大國的政治角力中求生存?尼泊爾跟不丹的例子,相當值得台灣借鏡

位在喜馬拉雅山南麓的尼泊爾,近日迎來了睽違18年的國會大選,這也是該國自2006年結束內戰、2008年廢除君主、實行共和及2015年頒布新憲後的首次國會選舉。選舉是由被視為親北京的前總理奧利(Khadga Prasad Oli)領導的尼共(聯合馬列)及前總理普拉昌達(Pushpa Kamal Dahal)領導的尼共(毛中心)所組成的左翼聯盟,挑戰立場親印度的現任總理德烏帕(Sher Bahadur Deuba)領導的尼泊爾大會黨。

奧利(圖/維基百科)
奧利(圖/維基百科

計票結果顯示,左翼聯盟在聯邦議會和省級議會都贏得多數席位,這也意味著奧利有望重掌權柄,成為下屆總理。《日經新聞》分析,新政權估計在基礎建設等領域將加緊接近中國,但圍繞尼泊爾的中印兩國的摩擦可能因此升溫。

尼泊爾是南亞的內陸國家,處於中印兩大鄰邦之間,這樣的地緣位置不免對其對外關係造成特殊的影響,特別是東、西、南三面都被印度包圍,使其不論在政治、經濟、文化和外交等方面,都與印度有著更密切的聯繫,但七十年來尼印關係卻可謂既緊密又矛盾。

1769年普利特維・納拉揚・沙阿(Prithvi Narayan Shah)統一尼泊爾並創立沙阿王朝(Shah dynasty)後,他及其繼任者都在英屬印度和中國之間採取平衡戰略。但1814年英國入侵並迫使其淪為附庸後,尼國外交便受到英國的監督。

1947年印度獨立後,雖與尼泊爾建交並於1950年締結《和平友好條約》及其秘密換文,但該條約基本上承繼了1923年的《英尼永久和平與友好條約》,不但規定兩國邊界完全開放,人民和貨物可以自由往來,且可以在對方境內經商與置產。同時也規定印度得以向尼泊爾派駐軍事代表團,且尼國不得向他國進口武器,這形同是將後者納入印度的安全體系框架中。也因此,在軍事、外交和經濟上,尼泊爾幾乎喪失了自主權,必須屈從於印度的指導與幫助。

1955年馬亨德拉(Mahendra Bir Bikram Shah Dev)國王登基後,尼國的對外政策才開始發生微妙的變化,不再向印度一邊倒,而是改採中立和多元化的政策。1962年中印邊境戰爭中,尼泊爾宣布中立。同時尼國政府也積極向印度爭取更多主權,終使印度於1963年至1965年下半年同意尼泊爾向英美兩國採購部分武器裝備,並於1969年至1970年間撤走軍事代表團。可以說在國防和外交事務上,尼泊爾至少已擺脫印度的絕對控制。

馬亨德拉(1972年)(圖/維基百科)
馬亨德拉(1972年)(圖/維基百科

1972年即位的畢蘭德拉(Birendra Bir Bikram Shah)繼續推行馬亨德拉奉行的中立方針,除了提出尼泊爾為「和平區」的設想,也繼續發展與中國的關係。但由於尼泊爾採取的政策目的是要擺脫印度的控制,印度卻一直企圖干預尼國的政治發展,致使兩國關係一直處於不穩定的狀態。1989年印度還曾以尼泊爾購買中國武器為由,對尼國祭出經濟封鎖與制裁,導致後者的經濟一度陷入困境。

畢蘭德拉(圖/維基百科)
畢蘭德拉(圖/維基百科

九〇年代以後,隨著中印兩國相繼崛起成為區域強權,並試圖在南亞施加各自影響力時,尼泊爾也設法在中印之間維持平衡,但民主化後,不同政黨在親印或親中路線上仍存在一定的差異。

以目前三個主要政黨來說,大會黨與印度關係最為親近,其餘兩個皆為共產黨。當中尼共(毛中心)由於意識型態之故,過去與中國關係較為密切,因此在2008年上台後,與中國之間往來非常頻繁。直到2014年大會黨再度執政後,尼印兩國高層才恢復交往,當年莫迪(Narendra Modi)也成為17年來首次訪問該國的印度總理。

由於當時中國正積極投資尼國水力發電工程,為了牽制中國,莫迪在訪問期間除宣布將提供十億美元優惠貸款協助尼國發展基礎建設和水力發電之外,更在尼國國會演說時強調「印度無意干涉尼國內政」,同時承諾「印度願在平等基礎上支持尼泊爾的發展」。

儘管近幾年來,中國積極與尼泊爾交往,並在水力發電和基礎設施方面強化與尼國的合作,同時,尼國親中的政黨在執政後,往往也想藉由提升與中國的經貿關係,調整對印度的高度依賴,但無論如何,致力於確保在南亞大國地位的印度,仍持續對尼泊爾保有顯著的影響力。特別是《和平友好條約》的爭議至今未解,且尼印之間還實施邊界開放政策,尼國民生物資與能源也多從印度進口,使得印度仍有能力操縱尼國的政情。

其實,相較於尼泊爾,鄰近的不丹,受到印度的制約更大。這個以高幸福指數(GNH)聞名的「雷龍之國」(Druk Yul ),在1949年與印度簽訂「友好條約」後,便由印度繼承英國對不丹的影響力。稱得上不丹對印度完全扈從。迄今不但在其對外關係與國防事務上仍得聽從新德里的建議,且經貿上也過分倚賴印度,能源和民生物資的供應更牢牢掌握在印度的手裡。在夾縫中生存的小國,固然未必願意任憑大國擺佈,但命運操之在己的畢竟有限,要想維持真正的獨立自主也不易得。而這大概就是小國的無奈吧!

參考資料:
洪霞,《尼泊爾史:雪峰之側的古老王國》。
梁晨編著,《尼泊爾:深山中的古國》。
陳牧民,《解讀印度:不確定的崛起強權》。
鄭欣娓,〈尼泊爾與印度在水力發電的合作:發展與困境〉,《南亞研究新視野:政治發展、國際關係、經濟社會》。
王宗,《尼泊爾印度國家關係的歷史考察(1947-2011)》。

作者介紹|彭孟濤

政治大學台灣史研究所碩士,鑽研戰後台灣政治史、台灣法律地位問題,目前任職中研院。

本圖/文經授權轉載自想想論壇(原標題:在中印之間擺盪的山國)

責任編輯/林安儒

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