拜登時代》拜登登場,他挺台不反中

拜登政府雖然也挺台抗中,但不認同將美中關係定位為新冷戰價值對壘的做法。(美聯社)

1月20日,美國第46任總統拜登正式走馬上任。內有屢創高峰的疫情數字、財政赤字、經濟衰退和一個持續撕裂的社會,外有中共霸權不斷擴張的威脅,白宮新主人面臨的危機環環相扣。

《新新聞》解析拜登時代的主要政策方向,對於最切身相關的美中台政策,拜登政府會抗中也會挺台,只是強度、方向與川普不同,更不認同製造新冷戰氛圍的做法。

拜登的「中國隊」已陸續上場,包括國安顧問蘇利文、國務卿布林肯、印太事務協調官坎貝爾等外交老手。各界預測,美國既會延續川普時代的「自由開放的印太戰略」,也會納入歐巴馬時期的「亞太再平衡」思維,以既圍堵又合作的「圍合」模式與中國共舞,不僅在全球重大議題上預留與中國的合作空間,也關注推動兩岸對話的進展。

我們帶您掌握拜登就職新局的關鍵政策立場,從而清楚台灣在拜登時代的機會與挑戰。

一月五日美國喬治亞州參議員第二階段選舉的結果出乎意料,民主黨兩席全拿,使民主黨下會期於參院掌握五十席,加上參院議長為副總統,只要民主黨議員在參院投票時不跑票,參院就會是民主黨的天下。

由於民主黨在眾院也是微弱多數,加上已經宣布拜登(Joe Biden)在二十日就任總統,起碼到二○二二期中選舉前,民主黨將會同時掌握行政與立法權。

本來選後大家對拜登的政權存續性與主導性多不看好,但喬治亞州參院選舉結果改變了一切。原先預期共和黨因掌握參院多數而會積極杯葛/牽制拜登政府,加上民主黨此次眾院選舉不佳,掉了十多席,使其在眾院只有微弱多數。但現在民主黨掌握參院後,不僅對政務官提名遭杯葛的掛慮少掉一大半,如要推動較具爭議性法案的底氣也比較足。連帶也使眾議院民主黨人因相信參院配合度較高,而會更積極地提出主動議程。

兩院多數讓拜登政府更強勢

一月二十日後的新政府,將會較去年十一月拜登剛當選時各界預期的更強勢。

相對於民主黨士氣大振,共和黨則受到喬治亞州參議員選舉的挫敗,以及與川粉相關的國會騷亂問題。不少共和黨主流派認為川普只著重自己在喬治亞州的選票爭議,對同黨參議員選舉不聞不問,甚至攻擊同黨的喬治亞州選務人員,因此主流派對川普的厭惡溢於言表。

但因川普在此次總統選舉表現不惡,甚至可說帶起某些共和黨的眾院選情,而一月六日川粉對國會山莊的行動也顯示川粉對川普的黏著程度強,因此某些共和黨,特別是具前茶黨背景者,多顧忌與川普切割。

如何處理川普和大量川粉的關係,恐怕會困擾共和黨直到2022年期中選舉初選。(美聯社)
如何處理川普和大量川粉的關係,恐怕會困擾共和黨直到2022年期中選舉初選。(美聯社)

推動台美自貿協議不若共和黨積極

共和黨現在的問題在於如何看待黨內的大量川粉、如何處理與川普的關係以及未來的走向如何。這些問題可能會困擾共和黨一整年,直到二二年初共和黨的期中選舉初選結束。

在這之前,可能無法期待共和黨主動採取其他政治行動或提出政治議程。換句話說,在二二年前的美國政治與政策討論,會是民主黨說了算。拜登要擔心的不是共和黨,而是民主黨內的不同意見者,如進步派人士等,對其政策的挑戰。

在美中台關係上,一般的認知是國會兩黨在挺台與抗中上有共識,沒人想對中國軟弱,也沒人會在支持台灣上軟腳。雖然民主黨國會對於自由貿易協定有本質的厭惡感,因此在推動台美自貿協議可能不若共和黨積極,但基本上也不會強力反對,因為美台貿易協議對美國也有好處。

拜登政府雖然也在挺台抗中的軌道上,但一般認為拜登本身的積極程度可能不若其國會同僚。拜登團隊不認同川普政府將美中關係定位為新冷戰的價值對壘,更不認同以關稅為主要手段的美中貿易戰,也對經濟脫鉤嗤之以鼻。

二○二二前美國恐不加入CPTPP

拜登團隊同意美中處於高度競爭狀態,中國在軍事、高新科技、網路、經濟、人權、銳實力等領域都與美國存在對峙關係,也認同供應鏈有重組以降低對中國依賴的必要。但也認為為了不使美中競爭出現災難,有必要找出雙方可以合作的場域,如大規模傳染病、核武擴散以及氣候變遷等議題。

拜登團隊極力避免美中步入新冷戰,也不認同以新冷戰來規畫美中關係。此外,拜登團隊也不認同川普團隊對於多邊組織的疑慮。川普上任後,美國先後退出《跨太平洋夥伴協定》(TPP)、聯合國人權理事會(UNHRC)、世界衛生組織(WHO)等。

退出TPP是川普自己的主張,退出UNHRC與WHO,一方面與共和黨長久以來對聯合國的疑慮有關,另一方面是因為WHO被中國化,導致在武漢肺炎疫情上,出現WHO配合中國行事的荒謬。

拜登則認為要重新加入這些聯合國相關體制,主張只有在裡面才能改革,退群不是辦法。但對於是否加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP),因為民主黨對CPTPP認同度不高,即便看到中國推動《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)簽署,並與歐盟完成《中歐投資協議》(CAI)談判,但起碼在二二年前,拜登應是不會考慮加入CPTPP。

印太國家期待美國國安會新設的印太協調官坎貝爾對中國的擴張展現抗擊決心。(美聯社)
印太國家期待美國國安會新設的印太協調官坎貝爾對中國的擴張展現抗擊決心。(美聯社)

印太盟友憂心拜登抗中決心

正因為拜登不將中國視為主要競爭對手,反而認為實力差中國十倍以上的俄羅斯是美國主要敵人,加上主張要在氣候變遷等議題與中國合作,導致印太國家懷疑,歐巴馬時美國為維持多邊組織形式而遲疑不決,對中國違約毫無作為等前例,是否會在拜登政府重演。

也因此印太國家們,特別是日澳印等四方安全對話的夥伴國,以及越南與印尼等國,紛紛私下表示憂心,並希望拜登可以延續川普政府的印太戰略,以對中國的擴張展示強力的抗擊決心。

偏偏拜登因種種原因,始終不願吐出「印太」(Indo-Pacific)這個字,使得大家的疑慮更甚。這個疑慮在任命坎貝爾(Kurt Campell)擔任國安會印太協調官後有所減緩。

坎貝爾在印太區域有諸多朋友,也是川普國安戰略改為對中強硬後,第一個跳出來表示支持的前歐巴馬政府前官員,另一位是拜登的前國安副顧問萊特納(Ely Ratner)。當年他籌畫的重返亞洲策略有效解消歐巴政府初期過度親中的傾向,也讓美國在印太的夥伴再度受到重視。這些經歷都使印太國家對坎貝爾的任命充滿期待。

坎貝爾獲得多少授權?他與國務院及國防部的關係如何?會是觀察拜登印太戰略可能發展的關鍵。對台灣來說,坎貝爾獲得任命也是好消息。他於去年十二月八日於遠景基金會主辦的台美日印太安全對話上的發言內容詳實,對促進台美關係有諸多實際建議。

拜登團隊為了避免與中國的競爭變成災難性的全面衝突,除了在氣候變遷等議題尋求合作外,在台海議題上,除了美中有對話外,可能也期待兩岸有對話,這會使美國的台海管理更為方便。

美國會期待兩岸展開對話

因此當兩岸無法對話,美國認為是誰在阻絕對話,就會是關注點。以中國將九二共識改為一國兩制台灣方案來看,未來可能只出現美中與美台對話,但北京會提出台灣無法接受的政治前提,導致兩岸無法對談的局面。造成這個局面的歸責,以及對峙狀態的管理方式,會是我們要預想的議題。

基本上,拜登政府會抗中也會挺台,只是強度、方向與川普不同,但拜登政府也會預留與中國的對話與合作空間。台灣如何確保川普政府的台美關係成果並發掘與拜登政府的合作新議題,會是在拜登時代經營美中台關係的關鍵。(作者為台灣智庫執行委員)

川普在執政末期頻頻揮刀砍向中企,讓新政權對中談判時握有大量籌碼。(美聯社)
川普在執政末期頻頻揮刀砍向中企,讓新政權對中談判時握有大量籌碼。(美聯社)

 

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