黎蝸藤專欄:美國重返東南亞,與中國下個激烈戰場是菲律賓!

沒有菲律賓,美國就無法更有力地介入南海事務,但菲律賓在杜特蒂(左)上台後親中遠美。圖為2019年第二屆「一帶一路」峰會論於北京舉行時,中國國家主席習近平與杜特蒂會面。(AP)

全球逐步進入美中兩個陣營對抗的時代。美國的印太佈局可歸納爲三大層次:軍事同盟層次,美日、美韓、美澳紐等軍事同盟;戰略同盟層次,最新打造的美日澳印四邊安全對話(Quad);情報同盟層次,五眼同盟(美加英澳紐)。此外還有北約國家如英、法、德等在太平洋有傳統影響的國家。美、澳、紐、英、法在太平洋都還有海外領土、聯繫邦(Associated state)以及傳統受援國,加在一起幾乎控制了整個太平洋。

然而,美國陣營的印太佈局有很顯著的缺失,那就是在對抗的最前沿——南海──美國陣營缺乏「内線」,沒有東南亞國家的穩定支援。在過去幾年美國與中國的南海對抗中缺乏支點。「自由航行」再多、軍事演習再頻密,也顯得雷聲大雨點小。因此,在以後幾年「重返東南亞_」將會是美國的重要目標。

其實,美國在東南亞還是有傳統勢力的。以軍事同盟而言,有美菲軍事同盟條約,英聯邦五國(英、澳、紐、馬、星)聯防組織,美星有「戰略框架協議」(Strategic Framework Agreement)等,以前還曾有「東南亞條約組織」(SEATO,1977年解散)。然而,這些防務協議不是級別不夠高,就是處於休眠狀態。

東南亞國家左右逢源心態有利於中國

2020年11月15日,東協與中國、日本、南韓、澳洲、紐西蘭共15國透過視訊簽署《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP),圖為越南總理阮春福和中國總理李克強連線(AP)
東南亞在經濟上與中國的聯繫越見密切,2020年11月東協與中國等15國透過視訊簽署RCEP,圖為越南總理阮春福和中國總理李克強在會議上連線(AP)

東南亞國家那種「經濟靠中國,安全靠美國」、 「不希望選邊」之説,實質是希望左右逢源。這更有利中國。畢竟,經濟是日常,是眼前利益;安全不是每天都要面對的。如果一個國家沒有遠見,只要沒有即時的威脅,就很容易經濟壓倒安全。當一個國家與另外一國經貿關係越來越密切的時候,大國(中國)就越來越有用經濟影響這個國家政策的能力。東南亞國家正面對這種境況。

這幾年東南亞在經濟上與中國的聯繫越見密切,安全上對美國依賴的迫切性倒越來越弱。

從2009年開始,中國連續12年成爲東盟國家第一大貿易夥伴;2020年,東南亞首次超越美國,成爲中國第一大貿易夥伴。歐巴馬(Barack Obama)時代搞的《跨太平洋夥伴全面進步協定》(TPP)本來有多個東南亞國家參與,有望加强美國與它們的經濟聯繫,但川普(Donald Trump)上台第一天就退出,而拜登(Joe Biden)短期内也不可能重返。在中國大力支持下,東協主導的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)反而在去年底簽訂了,目前各國批准進展順利。

此外,在南海造島之後,中國近幾年在南海動作小了很多,每年一度的星加坡香格里拉對話也不像以往那麽火爆。這幾年東南亞在經濟上與中國的聯繫越見密切,安全上對美國依賴的迫切性倒越來越弱。
 

泰國、越南與緬甸領導人都親中

緬甸示威、緬甸抗議、緬甸政變。3月27日,緬甸軍事鎮壓之下,仍和平示威的群眾。(美聯社)
緬甸軍事政變後民眾示威拉抗議遭軍事鎮壓,而中國態度偏向軍政府將影響中緬長遠關係。(美聯社)

過去幾年美國與東南亞關係的削弱,還與東南亞各國領導層的變換有很大關係。

美國與泰國關係變差,源於2014年美國譴責泰國軍事政變。自此,美泰關係尚未恢復,泰國也成爲親中國家。關係密切到中國可從泰國把香港銅鑼灣書店的老闆、瑞典人桂民海「用自己的方式」帶回中國。

2016年越南政府換届,親美的南方人阮晉勇卸任總理並退出越共中央委員會,年齡更大的北方人阮富仲倒是連任總書記。越南政壇的普遍規律是南方人思想開放,更親西方,北方人思想保守,更强調社會主義。美越關係雖繼續推進,但速度明顯變慢。2021年4月,越南再次換届,阮富仲不但打破常規再次連任,越南「四駕馬車」(越共總書記、國家主席、政府總理和國會主席)的最高層結構罕見地全是北方人。這給未來四年的美越關係投下陰影。

今年2月開始的緬甸政變為緬甸的立場帶來轉變。正如筆者此前撰文分析,緬甸軍政府不可能如同中國一樣,能迅速鎮壓國内示威與反抗。現在雖然已有數百名示威者被打死,大批人被捕,但示威者的意志依舊。4月,緬甸反軍方派系在少數民族地方武裝的支持下,成立「緬甸民族團結政府」;5月5日,還進一步宣佈成立「人民國防軍_,緬甸政局有長期内戰化的可能。東協試圖調停,但那種承認政變現狀(比如邀請軍方代表與會)的溫吞態度,顯然無法説服反軍方的一方,也讓大國介入緬甸政局無可避免。由於緬甸人一面倒地站在反軍方的一邊,中國那種以不干預内政爲名實際偏袒政變軍人的態度,會長久地影響中緬關係。

新加坡也面臨政府換届,内定接班人王瑞傑突然請辭,在李家政治人物逐步退居二線之際,對星國政局帶來不明朗前景。

2022菲律賓總統大選影響深遠

2017年11月,川普與菲律賓總統杜特蒂(右)在東些峰會見面。(AP)
菲律賓總統杜特蒂上任一向親中,美菲關係倒退,圖為2017年川普與杜特蒂(右)在東協峰會見面。(AP)

當然,東南亞最重要的變化還是美國傳統盟國菲律賓的換届。

菲律賓是美國在南海的「錨點」之一,沒有菲律賓,美國就無法更有力地介入南海事務。(越南是另一個錨點,但越南畢竟是共產黨執政的社會主義國家。)親美的艾奎諾三世(Benigno Aquino III)擔任總統時,菲律賓在美國支持下對中國發起仲裁,贏得了國際仲裁庭的南海仲裁案的勝利。但到2016年換上民粹總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)後,他一面倒地投向中國,美菲關係進入低谷。

杜特蒂從未訪美,川普也從未訪菲。美菲的軍事同盟關係更名存實亡。不顧軍方反對,杜特蒂多次威脅要取消1998年美菲簽訂的《軍隊訪問協議》(Visiting Forces Agreement)和2014年簽訂的《防衛合作增强協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement)。前者將會在今年8月到期,後者處於暫停狀態。雖然美菲1951年的《共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty)依然存在,但沒有以上兩協議,軍事同盟不過是無牙老虎而已。

菲律賓在2022年將換届,杜特蒂將卸任。如果換上的總統是親美派,那麽美菲關係就會180度大轉彎。

美菲關係目前又重新出現轉折點。

首先,菲律賓在2022年將會換届,杜特蒂將卸任。如果換上的總統是親美派,那麽美菲關係就會180度大轉彎。現在,有希望當選的潛人選有三男三女,呼聲最高兩個是杜特蒂的女兒莎拉.杜特爾特(Sara Duterte-Carpio)和前總統馬可仕(Ferdinand Marcos)的兒子小費迪南·「邦邦」.馬可仕(Ferdinand "Bongbong" Romualdez Marcos Jr)。這是菲律賓典型的政治家族之戰。

當然,現在預測還爲時尚早,但菲律賓的政治輪迴是一個規律。鑒於現在菲律賓反中情緒高漲,反中在今年和下年都可能成爲政治活動主軸,或會出現各方爭相反中的情景。下届總統很可能轉變現在的親中立場。

民間反中聲浪高,軍方不滿杜特蒂對中軟弱

傳統親美的菲律賓軍方主張維持與美國的盟國關係,軍方更不滿杜特蒂在南海和南沙群島上對中國的軟弱。

其次,菲律賓國内的反中聲浪上升。根據2019年底的調查,即便在疫情之前,菲律賓人對中國也是不喜歡多於喜歡。疫情爆發,菲律賓人對中國的態度更惡化。同時,中國承諾對菲律賓的大筆投資,是杜特蒂向民衆解釋親中的重要理由。可是現在看來,這些承諾大部分落空。從2017到2019年,中國在菲律賓的直接投資與2016年相比並未顯著上升。

近來美菲關係低盪,2016「PHIBLEX」兩棲登陸演習的開幕式也顯得氣氛有些尷尬。(美聯社)
美菲關係低盪,兩國僅有的軍事聯繫只有每年一度的聯合軍事演習得以維持。(美聯社)

傳統親美的菲律賓軍方一向不滿意杜特蒂的親中立場,主張維持與美國的盟國關係。兩國僅有的軍事聯繫,即每年一度的美菲「肩並肩」聯合演習得以維持(除去年因疫情取消),正因國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)的堅持。軍方更不滿杜特蒂在南海和南沙群島上對中國的軟弱。在近幾年時有發生的涉及主權的爭議,都是軍方出面指責中國,然後杜特蒂在不得不發聲時才抱怨兩句,然後强調「與中國對抗是災難」來圓場。這絕非一些人認爲的,菲律賓政壇唱紅白臉,而是杜特蒂與軍方的真正矛盾;外交部的立場大致在軍方和杜特蒂之間。

第三,主權爭議再起。雖然與2012年黃岩島事件和2013年仁愛礁事件引發的關注不可同日而語,中菲在過去幾年其實一直有領土爭議事件,菲律賓國内也不因杜特蒂親中而停止對主權的關注。2018年習近平訪問菲律賓,就面對菲國民眾有關南海問題的示威。

2019年1月到3月,有超過200多艘中國漁船在靠近菲律賓控制的派格阿薩島(Pag-Asa,中國稱為中業島)的鐵綫礁(Sandy Cay,中國稱敦謙沙洲)海域聚集,就引發菲律賓軍方抗議,外交部也發出聲明指責中國非法,最後杜特蒂也不得不說出:「(中國)要離派格阿薩島遠點。」同年稍後,又發生中國海警在黃岩島附近驅趕菲律賓漁民事件。在國内壓力下,2020年杜特蒂在聯合國大會上不得不表示:「菲律賓反對任何破壞仲裁庭裁決的企圖。」中菲在領土問題上的爭議開始重新激化。

牛軛礁爭議激化中菲中矛盾

被認為是「海上民兵」的中國漁船盤據牛軛礁海域不願離開,引發中菲關係緊張。(美聯社)
被認為是「海上民兵」的中國漁船盤據牛軛礁海域,引發菲國強烈反中情緒。(美聯社)

最近發生的牛軛礁事件進一步激化了中菲領土爭議。牛軛礁(Whitsun Reef,菲國稱Julian Felipe Reef)位於南沙群島北部的九章群礁(Union Banks)東北端,這個群礁是南沙北部群礁團(即「危險地帶」Dangerous Ground)中最南的一個。其中露出水面的島礁分別由中國(2個)和越南(4個)控制。牛軛礁在絕大部分時間都沒入水中,只有低潮時能冒出水面。中國在上面建立了領土標記,一般認爲是中國控制了的島礁。但它也在菲律賓主張的卡拉延群島(Kalayaan Islands)的範圍内。

牛軛礁事件激化中菲領土爭議,5月3日菲律賓外長長洛欽在推特上更用粗口要求中國船隻「滾出去」(Get the F*** out)。

從今年1月起,陸續有有大批中國船隻在牛軛礁聚集,到了3月,越來越多的船隻引起菲律賓官方和媒體關注,外交部向中國提出抗議,杜特蒂也會見中國駐菲大使表達關切。菲律賓國内民情洶湧,有敦促菲律賓重新考慮與美國共同海上巡邏的建議。進入4月事件升級,4月3日菲律賓軍方指責中國「海上民兵漁船」聚集,要求中國撤離。菲律賓外交部隨後加入戰團,稱若中國不走,就每天抗議下去。

4月5日,菲律賓首席總統法律顧問帕内洛(Salvador Panelo)發出長篇聲明,聲稱「牛軛礁無可爭議(indisputable)地位於菲律賓經濟專屬區内」、「菲律賓擁有對牛軛礁附件區域的主權權利(sovereign rights)」,認爲中國的舉動引發「不希望的敵意(unwanted hostility)」,强調「我們的主權不容談判(non-negotiable)」。這是菲律賓官方就此事發出的最强硬聲明。

對此,中國回應那些船隻不是海上民兵,而是正常在當地避風的漁船。並稱,牛軛礁是中國南沙群島的一部分,漁船在那裏避風合法合理,南海仲裁案非法、無效,中國「堅決反對任何基於該裁決的主張和行動」。

菲律賓外交部真的每天抗議一次,要求中國撤走渔船。4月19日,在千呼萬喚中,杜特蒂親自發表聲明,但比國防部和外交部的立場軟弱得多,而且還在希望「共同開發海底資源」,這種態度受到國内猛烈抨擊。事件也逐步進入國際視線,不但美國,就連歐盟也開始表態。5月3日菲律賓外長長洛欽(Teodoro Locsin)在推特上更用粗口要求中國船隻「滾出去」(Get the F*** out)。

目前情勢有利美國重返東南亞

中國爲何在牛軛礁事件上寸步不讓,各有説法。無可否認這為美菲重新軍事合作帶來「神助攻」。美國國安顧問蘇利文(Jake Sullivan)與菲國安顧問埃斯佩龍(Hermogenes Esperon)通電,重申美國對軍事同盟條約的承諾,而且明確條約中提及太平洋的覆蓋範圍包括南海。可以預期,注重盟國關係的拜登政府,將會重整美菲關係。

總之,「重返東南亞」將會是拜登政府印太戰略的重要一環,現在機遇似乎有利美方。中國如何接招值得關注。